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绩效预算:创新公共财政理论体系的分配方式革命

发稿时间:2012-03-08 00:00:00  

  内容提要:幸福是人类永恒的、终极的追求,财政乃庶政之母,自然,创造幸福也应成为财政永恒和终极的追求。本文从幸福的内涵出发,以幸福体系为坐标,清晰界定了公共财政的内涵,亦折射出现有公共财政理论体系的不足,并指出绩效预算是财政分配方式的革命,创新了公共财政理论体系,解决了古今中外都没有能解决的财政分配难题,当前要通过加快绩效财政建设,实现财政分配内容、分配对象和分配方式的统一,扎实有效推动幸福建设,为广大民众过上更幸福的生活创造条件。

  关键词:绩效预算;公共财政;理论体系;分配方式;革命

  经过改革开放30 多年的快速发展, 我国在经济社会建设方面取得了举世瞩目的成就。但与此同时,人民群众追求美好生活的内容形式更丰富、水准要求更高、权利诉求更强烈,追求体面、尊严和高质量生活已成为全社会的强烈呼声和价值追求,落实以人为本、增进民生福祉同样任务艰巨、刻不容缓。因此,在新的历史时期, 顺应我国经济社会发展转型的内在要求和人民群众过上幸福生活的热切期盼, 发挥财政职能,促进幸福建设,成为政府和财政新的任务和新的追求。

  一、以幸福为坐标可以科学界定公共财政体系

  按照公共财政理论, 公共财政是着眼于满足社会公共需要的,但综观人类经济社会发展的方方面面, 可以说没有任何一种公共需要能像“幸福”一样得到大家的公认。哲学家们普遍承认, 人生最高的目的是幸福,早在古代希腊,大众和政治家就已经把幸福作为人生的追求, 什么是幸福和怎样才能获得幸福的问题成为了希腊哲学的最重要的命题之一。中国早在《尚书·洪范》中就提出了“寿、富、康宁、修好德、考命终”等五福概念,中国的老百姓历来都把获得“五福”看作是人生的圆满境界, 并逐渐形成了尚福、祈福、祝福、致福的传统。因此,不管过去、现在还是将来,幸福都是人的终极追求。

  (一)幸福的内涵及测量。

  对于幸福, 人们可以从不同的角度理解幸福,并给它下定义。本文认为幸福是人类主体对生活的感知及享受后的喜悦结果。幸福与否不仅取决于生存发展需要满足的状态,而且取决于环境和条件。幸福本身不可能用指标来测量, 只能用程度来表达, 能测量的是人们感知幸福的能力,测量获得幸福的条件,也就是幸福条件指数。幸福条件指数可以通过以下五大方面来进行衡量, 其中财政可以在后三个方面发挥作用。

  1.幸福感知能力指标。一是主体的人生态度。如果主体的人生态度是消极的,那就永远感知不到幸福;二是主体有效解决人生面临问题的各种能力; 三是主体思维的科学性和能力,如全面、系统、重点、客观看问题, 碰到负面事情时对情绪的控制,对事情的理解程度等,主体的思维能力是产生幸福或烦恼的源泉。综合说来,主体的人生态度、思维和解决问题的能力决定了对幸福的感知程度。

  2.个人的人际关系能力。一是家庭伦理关系是否和睦; 二是单位同事关系是否和谐; 三是朋友关系是否友善;四是社团关系。参与不危害社会的团体活动的能力; 五是个体的人际关系条件是个体感受幸福的重要基础和环境。

  3.社会制度供给条件。目的是实现公平正义, 使主体免于产生被剥夺和恐惧的感觉。一是法律;二是政治;三是道德;四是伦理;五是其他各种制度等。社会制度供给条件是主体感受幸福的宏观环境。这些条件取决于政府和社会为个体感知幸福所提供的制度条件, 因为人在社会当中都是处于一定的社会关系中, 制度是社会关系赖以有效运转的条件, 这些条件对个体感受幸福具有非常重要的影响。

  4. 满足个人权益条件的公共服务供给。一是满足生存与发展权的各种基本需要; 二是保障经济和人生安全权等基本权利,比如从事经济活动安全,生活环境、衣食住行的安全,享受保障的健康权等;三是自我实现的权益,个体各种追求的实现,对应于马斯洛五个需求层次的自我实现的需要层次; 四是提供各项基本公共服务,包括教育、医疗卫生、文化体育、交通、住房、养老、就业等。基本公共服务是市场无法提供或者提供数量不足的, 而又直接跟个体的生活和福利直接相关。

  5.满足个人利益的物质条件。一是物质财富的创造,比如发展经济做大蛋糕;二是物质财富的分配,包括促进居民收入的增加(如工资收入,资本性收入等)、减少居民收入的扣减(包含合理的税收与因垄断、分配不公、通胀因素等因素所减少的收入等)。

  从建构的幸福条件体系可以看出,幸福既是主观的也是客观的,既是内在的也是外在的, 既取决于个人也取决于社会,既取决于精神也取决于物质, 既取决于当前的现实判断也取决于对未来的预期等,是多因素的统一。获得幸福需要政府和人民合作互动,在追求幸福的过程中实现社会和谐。政府的一厢情愿会使民众有被幸福的感觉,也会吊高幸福的“胃口”,使政府不堪重负。西方的福利主义与政党民主政治方式是不可取的,只有在科学分配基础上的民众的有序参与财政分配才能有助于解决这一矛盾。

  (二)以幸福体系为坐标可以清晰界定公共财政的本质和内涵。

  幸福是人的终极追求,作为政府履行职能的物质基础和条件保障,创造幸福同样也应该成为公共财政的终极追求。幸福体系的第一大方面和第二大方面说明了个体在创造幸福中的地位和作用,而公共财政与幸福的第三、四、五大方面具有很强的关联性,这也是在创造幸福条件中财政的着力点和努力方向。因此,以幸福条件体系为坐标,既能准确、系统理解幸福的内涵,更能清晰界定公共财政的本质和内涵, 从而为公共财政体系建设打下良好的理论基础。

  1.公共财政建设增加制度供给,创造良好的社会权益实现环境。一是在法律方面, 坚持依法理财依法行政,提高依法理财的水平,民主法治是建设幸福的重要保障; 二是在政治方面,有序推进财政民主,满足人民参与财政分配的表达权, 实现民主理财, 使老百姓在分切财政经济蛋糕中享受到喜悦; 三是在财政制度方面,改革现行财政分配制度,建立以人为本的分配制度, 实现科学理财。

  2. 公共财政建设应该努力增加基本公共服务供给, 保障个人权益的充分实现。其中财政的着力点就是加大包括公共教育、公共医疗卫生、公共文化体育、公共交通以及生活保障、医疗保障、住房保障、就业保障以及因为社会经济发展变化所需要的其他增加的基本公共服务等的投入, 以及确保生产生活的安全性,防止污染等。

  3. 公共财政建设应该增加居民收入,不断改善个体物质条件。一是促进经济增长,做大做好蛋糕,如加快转型升级,推动自主创新,推进区域协调发展等, 做大做好财政经济蛋糕, 政策引导, 带动城乡居民增收;二是地区居民收入倍增计划,发挥财政职能, 利用直接或间接手段促进居民收入增加; 三是改革分配制度, 减少正常纳税之外因不改革带来的部门单位对老百姓的“二次税收”剥夺,减少直至消除部门对老百姓利益的损害和剥夺, 包括完善市场缺陷。

  从幸福的体系内在导出公共财政的内在关联性,从而准确、全面、系统把握公共财政建设与创造幸福的有机联系, 并可以在这种系统性统一性中清晰界定财政的责任和任务,那就是要实现财政分配的对象、内容和分配方式的和谐统一, 科学的公共财政理论体系能够清晰地予以表达, 从而使财政给力幸福建设有了理论依据。

  (三)以幸福体系为坐标折射出现有公共财政理论体系的缺陷。

  按照现有理论,由于市场失灵,需要政府提供公共产品和公共服务,以满足社会的共同需要,为履行政府的这一职能, 必然要形成一定的分配关系以及与市场经济相适应的财政管理方式,这就是公共财政。在我们看来, 现有的公共财政理论存在着漏洞, 完整的公共财政体系应该包括分配内容、分配对象和分配方式,也就是分什么、分给谁和怎么分。公共财政体系就是三者之间的有机统一。现有的公共财政理论只涉及到了分配内容, 就是满足社会成员的公共产品和公共服务需求,有了民生财政后,才补齐了分配对象。但对于如何运用财政资源予以满足,也就是分配方式,理论上没有涉及, 追求幸福不仅仅是看公共财政分配的内容和对象是否满足,更要看达到结果的过程是否科学有效。公共财政理论的这一重大漏洞导致公共财政的制度供给不足。正因为现有的公共财政理论缺乏一张全息图,给人的感觉就像盲人摸象,无法给公共财政实践提供系统、科学、全面的指导,这也是众多财政现实问题的深层次原因。比如说,现有的公共财政理论对于公共财政的核心概念“公共产品”并没能全面把握其本质, 对于私人产品为什么转化为公共产品认识不足, 对公共产品如何分配来保证其效率研究很少。

  对于我国实践中提出的公共财政改革“依法理财、科学理财、民主理财”的三大目标与财政理论的关系认识不清, 对于较多在实践当中已经深入实施并取得不错成效的改革内容也无法从理论上进行解释, 更谈不上提供理论指导了。

  财政乃庶政之母, 公共财政通过分配方式、分配对象和分配内容的统一,形成系统的体系,共同服务于追求幸福这一人类终极目标。而现有公共财政理论只认识到分配内容和分配对象, 而缺少分配方式就成为公共财政理论的重大缺陷,这也是现实当中财政分配出现众多问题的重要根源。分配方式是实现财政分配对象、分配内容的保障,是分配效率和有效性的保障, 财政分配方式是否科学必然影响到财政分配的效果, 科学的财政分配方式带来的是社会财富与社会目标的实现,不科学的财政分配方式带来的是政息国亡, 其重要性和价值是难以估量的。公共财政理论的这一重大缺陷,对于新时期人民追求幸福、政府为老百姓创造幸福条件产生了理论和实践上的制约作用。而且,现实财政分配深层次问题日益暴露和严重,产生的系列影响对社会、政治、经济的危害足以引发社会的灾难,必须予以高度重视, 在公共财政实践中既要克服部门财力切割带来的部门利益主体化代替财政分配的问题, 也要防止福利主义思想对民生财政建设的干扰, 避免造成财政状况雪上加霜的局面, 才能实现社会和谐,国家安宁。

  二、财政分配方式问题是古今中外均未解决的难题

  财政分配方式理论的缺乏导致了公共财政理论体系的不完善。从历史实践看, 古今中外都没有能解决好财政分配方式问题。我国历朝历代总是从初期的兴旺陷入到中后期的国库空虚、横征暴敛、民不聊生直至农民起义的循环怪圈。当代西方国家,美国的国债上限危机,希腊等欧盟国家的主权债务危机, 乃至我国当代的财政困难等问题, 其背后反映的都是财政分配问题。

  (一)封建时代皇家家计财政的分配方式问题: 横征暴敛到农民起义的循环怪圈。如何取得财政收入、如何管理财政资金直至最终如何使用财政资金的争论, 一直贯穿国家的长期历史演进。即便在封建社会的“家计”财政中, 如何安排国家的国库收入也为封建君主所关注, 其财政用度的合理性在很大程度上决定了一个王朝的兴衰。

  “家计” 财政建立在奴隶制经济、封建(领主)制经济基础之上,以专制王权(皇权)为主导,以满足统治者个人需要为特征, 其特点是主体地位有等差, 经济关系上存在人身依附,政治地位上存在高低贵贱,财产所有权尤其是土地所有权高度集中(垄断),财富的取得与支配(占有、使用、处分等)主要不是经交换而是凭借政治权力。因此,作为封建王朝的政府取得的所有收入自然也归封建皇帝私家所有, 花费自然也由皇帝说了算。在王朝末期,由于贪污腐败及战争、天灾等因素,统治集团横征暴敛,最后导致老百姓民不聊生,不得已奋起反抗,推翻旧的朝代, 其深层原因都是财政分配方式出了问题。

  (二)西方政党民主政治分配方式问题:主权债务危机不可避免。在西方一些国家蔓延的主权债务问题,如美国的14.29 万亿美元国债上限问题,希腊、冰岛、西班牙、意大利等欧盟国家主权债务危机问题, 其根源都在于财政分配方式出了问题。可以说,是庞大的财政赤字维系了西方民主机制的运行, 而西方民主机制的运行又进一步助推着财政赤字的膨胀。自从20 世纪60年代当功能财政思想破坏了政治家和选民原有的预算平衡责任意识后,选民理性就蜕化为“不断要求超出他们缴税额所能支付的公共服务”,他们一味地要求少缴税又能多享受公共福利, 而政治家的理性则蜕化为“对支持者的回报”,他们尽其所能地扩大公共支出又避免加重选民负担。双方共同的理性都落脚于“取其需而不担其责”,政府举债支出便成为满足选民需求、延续政治家前途的必由之路。可以说福利主义与政党民主政治方式代替了科学的财政分配方式是造成政府危机的主要原因。

  (三)我国的计划经济财政:部门财力切割问题得以形成。

  计划经济体制下政府各部门按专业划分、按条块设置、管理,切分政府公权, 虽然在经济体制转轨过程中,市场参与了部分资源的配置,但政府部门仍然是主导, 各部门的财权和事权随着经济社会的建设发展需要逐步扩大, 其结果是财政部门在分配资金的过程中受制于政府各部门, 尤其是其分管领导的权威和压力,导致资金分配不公平和“人治”化,部门在一定程度上架空了财政的分配权, 部门内部的二次分配现象严重; 在现行按需分配的财政分配体制下, 部门对各类专项资金的预算需求刚性化, 当年的立项预算成为下一年的常规预算, 资金需求只增不减。有些部门为了能够获取更多的资金, 巧设名目, 不顾大局。有限的财力被肢解、分散到各部门。财政部门对各部门的专项资金进一步的配置去向和使用情况无权干涉, 财政部门对资金使用的必要性、优先性、真实的需求额度、有效性无知情权和控制权, 只能粗放地对预算“拦腰砍一刀”。在潜规则博弈下,部门不断做大做空预算,导致不良循环局面, 作为百姓纳税的掌管者和代理人, 财政部门却成为各部门资金使用情况的责任承担者,事实上, 其他部门已经取代了财政部门对财政资金的使用、管理和控制权力。

  因此,无论是古今中外,财政分配方式问题都是一个久未解决的大难题, 这个难题的解决不仅关乎到经济社会的发展, 甚至关乎到政权的生死存亡。而绩效预算通过分配方式革命, 不仅在理论上完善了公共财政体系, 更在实践中解决了诸多财政分配的难题, 推动了财政分配方式的科学化, 也为民主理财奠定了良好的基础。

  三、以绩效预算创新公共财政理论体系促进幸福建设

  科学的公共财政体系建设依赖于科学的公共财政理论的指导。从国内外公共财政的实践可以看出,公共财政理论中缺乏分配方式理论,从而出现财政分配问题,甚至是很严重的问题, 是影响财政给力幸福建设最突出的问题和矛盾。因此,创新公共财政理论, 以绩效预算实现分配方式的革命, 建立科学的分配方式,改变现行财政分配弊端,才能更好地发挥财政职能, 促进幸福建设。广东已经开展和正在深入的绩效财政实践已经为此做了最好的注解, 在绩效预算这种全新的分配方式下,实现了公共财政分配方式、分配内容和分配对象的有机统一,实现依法理财、科学理财和民主理财的有机统一。

  (一)以绩效预算建立公正的程序,实现了由“人为分配”到“制度分配”的转变

  1.程序的参与性。每个预算单位都能获得申报预算的机会, 只要符合《预算法》的要求,预算单位都有机会申报其职权范围内的项目。

  2.裁判者的中立性。引入第三方机构, 由第三方机构组织专家对财政专项资金进行评审, 而专家都是从专家库中抽出,与当地财政部门、预算单位都没有利益关系, 从而保证了专家评审的独立性、公正性。

  3.程序的对等性。申报前,第三方机构将设计好的申报表交由财政部门将其发送给预算单位, 并对申报表的填写进行了培训,评审中,专家按事先设计好的评分表对财政专项支出项目进行评分, 这样的做法保证了预算单位及项目地位的平等性。

  4.程序的合理性。第三方机构专家库中的专家都在相关领域具有一定的权威性。因此, 在评审的过程中,能独立、客观、可靠地做出判断和结论。

  5.程序的自治性。采用个人评审与综合评审相结合的方法, 在个人独立进行评审之后, 组织专家对所有项目进行现场评审, 当场出具评审结果并立即上交给第三方机构;程序的及时终结性, 即财政部门在收到评审结果后, 及时上报给领导批复, 批复之后马上公示出来接受预算单位的监督。

  (二)以绩效预算实现了财政分配方式、分配内容和分配对象的有机统一。

  在绩效预算申报环节, 部门单位要详细申报支出依据、支出的实施方案和条件保障、绩效目标、预算详细安排等四项内容, 这样通过预算的申报突出为什么要花钱, 准备花多少钱,也就是分配内容;怎么花钱,也就是花钱方式是否科学;资金用到什么地方,用到谁的身上,也就是分配对象, 并且通过绩效预算后的中间过程管理、绩效评价和绩效问责(绩效审计)等环节强化部门单位在绩效预算环节承诺的各项措施和目标能够落到实处, 再通过专家的管理咨询,提高支出的科学性,从而实现了在分配内容和分配对象基础上的分配方式的科学, 使得财政分配方式、分配内容和分配对象实现有机统一, 促使政府各部门单位以低的成本提供更多更好的能满足老百姓需求的公共产品和公共服务。

  (三)以绩效预算强化了工作责任, 提高部门单位办事能力和执行力。

  1. 以绩效预算细化预算申报标准, 强调办事过程和绩效目标的结果约束。在专家技术评审阶段,部门单位必须先申报四项基本要素(申报依据、实施方案、绩效目标和细化的预算),确立了分配的标准,以细化的申报标准实现了部门单位的自我承诺, 树立起了用钱要负责任的观念和意识。

  2.引入专家智能注重科学性,提高部门单位办事能力。专家们对支出项目该不该立项、该给多少钱以及绩效目标的设定是否合理等几个方面进行判断, 并以专家意见和建议的落实提高了部门单位履行责任的能力。在绩效评价和绩效问责中,专家们根据预算单位自身在绩效预算过程中确立的方案和绩效目标,通过绩效预算申报评价、资金使用后的绩效评价和绩效问责, 切实提出实施计划和方案以及实际执行中存在的问题和建议, 帮助部门单位在以后的工作中避免重犯类似的错误,不断改进,这样就把专家掌握的最先进的科学知识和经验转化运用到了具体的管理当中, 不但可以有效提高管理水平, 而且还提高了部门单位履行责任的能力, 不断监督其落实方案的进度和资金使用状况,形成自我纠错机制,促使其将外在的压力转变为内在的动力。通过绩效财政的建设和实践,部门依法依规使用资金的意识不断增强,乱花钱的冲动得到了抑制,正确行使职能的执政意识得到强化,执行力得到了提高。财政部门的压力得到了释放, 责任约束改变了过去分钱“群起而攻之”的状况,引入第三方评审改变了财政面对各方压力“单打独斗”的格局,绩效的追究实现了从着眼于“钱”到着眼于“事”的蜕变。财政部门从“众矢之的”中得到了适度的解放, 从被拷问的焦点中解脱出来。

  广东以绩效预算为核心的对财政分配方式的探索和转型升级,不仅在依法理财的基础上实现了科学理财, 而且为未来进化到民主理财奠定了良好的基础, 分配方式的科学化也为我国预算法的修改打下了实践基础和理论基础, 这种探索不仅植根于中华民族传统文化和智慧, 更会汇合到中华民族复兴的伟大洪流中去。