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人物专栏

农地三权分置促进了从乡土中国向城乡中国的转变

发稿时间:2022-04-14 14:50:35   来源:经济研究   作者:刘守英

  伴随四十多年经济结构的深刻变革,中国正在历经从“以农为本、以土为生、根植于土”的乡土中国,向“乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡”的城乡中国的伟大转型。农民的离土出村和代际转变是推动这场历史转型的根本力量。农民的分化程度加深,以“80后”作为迁移主力的“农二代”出村入城倾向未改,但与乡土的粘度已变,农民的离土出村不回村和代际转变带来人地关系松动以及农民与村庄的连结渐行渐远。随着以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来,中国农业以提高土地生产率的精耕细作为主的传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。

  人地村关系的粘度变化和农业发展方式的重大转型,呈现出已有制度安排与农业发展方式不适应。集体所有农户承包经营权制度安排存在的一些内在缺陷,在结构变革的冲击下不断显化:第一,集体所有权的权能、性质和实现形式不明带来集体组织与农户之间的土地权利关系混乱。第二,承包权和经营权分离的规则、权能安排不明确。第三,农户承包权权能不完整、保护不严格。第四,经营权权能界定和保护不清晰。20世纪80—90年代以来,农地流转已成事实,但长期以来关于经营权流转的政策和法律界定模糊,土地经营权从何而来、土地经营权流转的规则和程序如何、如何进行权能界定与保护等等都没有提到议事日程。

  直到党的十八届三中全会,《决定》提出要赋予承包农户的承包权占有、使用、收益和流转权,赋予流入土地的经营者抵押权和担保权。2013年中央农村工作会议指出:把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。2019年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》正式确定了“三权分置”,界定了“三权”各自的权能和“三权分置”下农地流转方式、流转原则,对农地“三权分置”作出了可操作性的规定。2021年开始实施的《中华人民共和国民法典》明确了集体土地所有权的主体是“农民集体”,强调了土地承包经营权的身份属性和用益物权属性,增设土地经营权制度。至此,集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行的农村土地制度基本构建。

  农地三权分置实现了制度创新。一是土地承包经营权的权利再分割。农地权利不断分割与合约再议定是集体所有制建立与演变的基本特征。中国改革开放初期,在集体所有制下进行了集体所有权与承包经营权的权利分割,明晰了集体所有权的权利主体和内涵,创设承包经营权,是对集体所有制的第一次创新。新时代在集体所有制下,通过承包权与经营权的再分割,既保障了集体成员承包权,又实现了经营权的设权赋权,是集体所有制权利改革的又一次制度创新。这一制度创新进一步明确界定农地所有权、承包权、经营权的权能,在制度上保障了集体所有权、农户承包权和土地经营权的实施,明晰了农民土地承包经营权的权利内涵和地位,创设了土地经营权并予以赋权、实施和保护,使集体地权权利结构从“两权分置”的双层权利架构发展为“三权分置”的三层权利架构,是一次重大的集体制理论创新。

  二是土地经营权的权利设定与依法保障。2018年12月修订的《土地承包法》明确了土地经营权的合法地位,并从土地经营权流转、登记和融资担保等方面扩充了其权能。从设权来看,土地流转是土地承包权和土地经营权分置的前提,未流转之前土地经营权和土地承包权统一于土地承包经营权。流转之后,土地经营权设权继受于土地承包权,其权利性质和权利期限应农户意愿和承包合同而设立。从赋权和保护来看,土地经营权包含对农地的占有、使用、收益等较为完整的权能,赋予土地经营权人“获得对抗第三人的效力”,增强了第三方作为实际经营人对农地的掌控能力。

  三权分置形成的集体所有、农户承包、经营主体经营的制度架构,是我国农村基本经营制度的又一次制度创新,奠定了实现农业农村现代化和乡村振兴的土地制度基础。农地三权分置通过更明晰的土地承包权解除了“土”对农民的约束、通过经营权的设权赋权打破了“村”对非集体成员的阻隔,化解了农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾,开启了以“人”的流动为核心的城乡要素重组和对流。农地三权分置通过土地经营权设权和赋权重构了集体土地地权体系,在不触动集体所有制前提下使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升,通过土地经营权在更大范围内优化配置和农业经营主体发展实现了以土地为核心的农业要素重组,有利于提高土地利用效率和农业劳动生产率。农地三权分置作为继集体所有、家庭承包制改革后对中国农地权利结构的顶层制度设计,一方面在不改变集体所有制性质下实现承包权与经营权分离的法定,在集体地权向农户开放的基础上进一步实现了集体地权向集体成员之外的耕作者开放,形成了更加开放的集体地权权利体系构造;另一方面对承包权与经营权实行依法平等保护,进一步构建了促进从乡土中国向城乡中国转变的土地权利体系,为农业、农村和农民现代化提供了制度基础。

  未来的理论研究和政策方向。一是进一步探索集体所有制的实现形式。尽管目前的农地三权分置明确集体所有权的权利主体是农民集体,并且强调了集体经济组织是集体所有权的行使代表。但是,城乡人口流动和户籍制度松动造成集体经济组织和农民集体不同一,导致集体所有权的集合发生变化。同时,集体所有权与农民承包权和土地经营权的关系模糊,集体所有权的权利内涵和权利边界不明晰导致集体所有权产权残缺。二是人口城市化带来的成员权变化。现行农地制度的本质是以成员权为核心的集体所有制,农民依据集体成员身份获得土地承包经营权,成员权具体化为拥有使用权、收益权、流转权甚至占有权和支配权的财产权。人口城市化造成了人地关系的实质性松动,农地对农民的经济重要性下降,成员权逐渐从侧重于占有和使用等权能的财产权变成侧重于流转和收益等权能的身份性财产权。三是新主体的进入。随着土地流转范围的扩大,越来越多的新主体通过流转实现了对农地的实际占有和使用。集体产权制度改革也使得非本集体的成员,甚至城镇居民或工商资本,也可以通过出资等方式申请加入集体经济组织。新主体的进入,不仅造成集体经济组织变动而影响集体所有权行使,还对耕作者经营权的设权、赋权和保护提出了新要求。未来的理论研究和制度改革需要进一步明确农地权利体系,公平保障“三权”主体的权能和地位,保持乡村稳定的土地权利秩序。

  二是统一的农村土地权利体系建构。中国现行农村土地权利体系性安排缺失。一是对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排。农地、宅基地和集体建设用地不仅功能不一,各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大,整个土地权利设置缺乏成体系的安排,导致各类土地的权利设置割裂,造成市场上各类土地权利之间矛盾重生。二是不同类型土地的权能安排程度不一。集体经济组织对农地拥有的是集体成员委托其行使的权利,而对宅基地的分配和管制以及对集体建设用地转让、收益等方面行使了更强的所有权。土地权能安排程度差异造成不同土地之间的功能转化困难,导致农村在统筹利用土地上的困难,进而导致整个社会管理成本高昂、权利保障缺乏统一规范。统一的土地权利是形成高标准土地市场体系的基础,几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场,导致土地市场化扭曲,市场配置效率低。矫正土地权利的体系性安排缺失,形成统一的土地权利体系是下一步理论研究和制度改革的重点。

  三是农户承包权和土地经营权的未来。在制定农地三权分置法律以后,要解决各项权利保护的实施。一方面在通过承包权和经营权分离从而实现承包权身份性与土地经营权非身份性的区隔的同时,注重对农户承包权利的严格保护。另一方面应当进一步探索农民自愿、有偿退出承包权的机制。经营权利走向侧重于以完善的产权权能和严格的产权保护,为耕作者提供稳定的农地使用和投资预期,需要进一步解决土地经营权人对土地经营权的处分权、土地经营权流转的范围和对象、土地经营权的抵押权等。

人物介绍

刘守英,中国人民大学经济学院教授。毕业于上海复旦大学经济系,美国威斯康星大学农经系与土地研究中心及美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者。曾任国务院发展研究中心学术委员会副秘书长,农村部副部长 , 国务院发展中心城乡统筹基础领域负责人。中央政治局31次集体学习土地问题讲解人。国务院发展研究中心与世界银行合作的旗舰项目《中国:2030》以及《中国高效、包容、可持续城镇化》专题负责人。国土部土地资源可持续发展战略协调人。其代表性论文有《土地制度改革与国民经济成长》,翻译著作主要有《财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集》等。近年出版的有影响的土地专著有:《中国土地政策改革》、《土地制度改革与转变发展方式》、《直面中国土地问题》等。在国务院发展研究中心工作期间,曾对中国土地政策改革及地方试验产生过重要影响。2016年下半年调入中国人民大学从事教学与研究,主要方向为土地制度与发展、制造业转型升级以及城乡互动。