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全面深化改革三年,土地财政何去何从

发稿时间:2014-03-18 00:00:00   来源:中国青年报   作者:何代欣

   “抓好财税体制改革这个重头戏”是2014年“政府工作报告”作出的战略性部署。“重头戏”3个字也是多年来“政府工作报告”中,提及财税改革酌词最重的一番表述。那么,“全面深化改革”之年的财税改革该如何切入?备受关注的土地财政,又该去往何方?

  2013年财政收支情况显示:全国国有土地使用权出让收入41250亿元,比上年增加12732亿元,增长44.6%,占地方财政收入(本级)的比重达69.6%,2012年的这一数据是56.1%。1年时间,该比重上升13.5%。此外,2013年,全国公共财政收入增长10.1%,财政收入比上年增加11889亿元。这意味着,国有土地使用权出让收入增速是全国公共财政收入增速的4.3倍,土地财政收入增幅比公共财政收入增幅还多843亿元。

  是什么推升了地方政府对土地出让收入的进一步依赖?地方政府对土地出让金的依赖并不是先天存在的。现行财税体制、公共服务支出、土地快速增值,共同促成了土地财政的形成。1994年分税制改革之前,地方财政比中央财政“宽裕”。那个时期,地方财政收支规模约占全国财政收支规模的七成,中央财政时常要向地方借款。分税制改革之后,这一比例关系发生了倒转——从以往的地方占七成,中央占三成,变成改革后,地方占三成,中央占七成。地方开始反过头来向中央借钱,这也是今天被称之为“财政转移支付”的制度前身。按理说,无论是中央财政还是地方财政,谁占多、谁占少并没有太大问题,无非是“锅里和碗里”的关系。但随着经济社会的发展,地方肩负的公共管理职能开始增多,基础设施建设、城市公共服务和社会事务管理等,都需要资金持续投入。而且,这样的支出,原则上只能增加,不能减少。各地财政支出压力普遍开始增大。尽可能地多筹集财政收入,成了各地方回避不了的现实需要。

  恰逢此时,土地价格开始随房地产市场的繁荣慢慢升温。1998年之后,各地政府发现,出让辖区内国有城市土地使用权,可以为地方财政提供稳定的收入来源。用两组数据来说明:第一,土地出让收入规模的变化:1998年,我国土地出让收入为507.7亿元;2001年,收入上升为1295.89亿元;2007年,又升至12216.72亿元;2013年,则达到41250亿元。第二,土地出让金收入占地方财政收收入比重的变化:1998年~2000年占比都在10%以下,2001年~2013年平均占比超过50%。因此,有人说高地价是高房价的主要推动者,并非毫无道理。但需要注意,如果没有城市化建设的资金需要,没有日益提高的公共服务需求,没有人们追求美好居住环境的愿望,没有对经济稳定发展的预期,没有超发的货币资金,没有土地和房地产价格中的任何一个,地价都不可能自动走高,房价也不会如影随形,地方财政更难以依靠土地筹集公共支出资金。

  改革之年,自然对重点难题更有期待。准确把握深化财税改革与土地财政之间的关系,有助于厘清下一步行动的思路。首先,地方财政承担的庞大支出责任与其微薄的本级财政收入之间存在巨大亏空,必然督促其寻找财源,补充财力。换言之,即使不让地方财政获得土地出让金,那么为了确保城市基础设施建设、维持公共环境卫生、保证中小学教师工资发放,地方财政都要想办法“去收”、“去借”。其次,建立地方税体系,不一定能直接解决地方财力不足与土地财政膨胀。有学者认为,给地方政府房产税或消费税,增加其财力,可以减少对土地财政的依赖。这里有三个问题绕不开:其一,这些增税措施与我国结构性减税战略是否存在矛盾;其二,哪一个税种能迅速形成4万亿元左右的财政收入代替土地出让金;其三,今后该如何配置依然具有巨大价值的国有土地。最后,依靠土地出让获得财政收入不是中国特色,发达国家的国有土地,也会进入市场交易。解决地价与房价之间的联动效应,关键是改变限房价竞地价的模式。适当增加土地供给,稳定市场预期,建立土地价格平稳运行机制,而不仅仅是房地产价格的调控机制。

  土地财政去哪儿?还要看房价、保障房建设、银行风险以及地方政府债务等问题如何解决。第一,调控房价的思路正从限购限价走向建立长效机制,但具体问题需要具体分析。事实上,中国大城市和中小城市的房价调控思路已经分化。房价高涨的“北上广”,虽有泡沫但更有需求。近半年来,北京出现了土地交易楼面价格与同地段商品房价格大致相当的情况。当“面包”与“面粉”一个价,意味着什么,不难理解。从目前看,越是发达地区,化解土地财政越困难。第二,保障房建设的钱和地从哪来。在土地制度没有根本性调整的情况下,城市土地稀缺状态还将持续。各种名目的保障房建设不仅挤占了其他建设用地,还需要土地出让收入辅助建设。换言之,目前的保障房制度还是处于以地养房的状态,土地财政作用难以替代。第三,在土地财政视角下,银行风险和地方债务基本上是同一个问题。中国各地基础设施建设的主要融资模式不是税收,而是以土地质押为主的政府借款。这些借款有很大部分来自银行。2013年年底,审计署发布的我国政府债务审计结果,政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。其结论是:“从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看,目前我国政府性债务风险总体可控,但有的地方也存在一定的风险隐患。”现实运行中,只有源源不断的土地出让金收入,才可以防范政府债务风险。通俗地说,还本付息的钱都要靠卖地来筹,这与老百姓拿工资还房贷基本属于一个逻辑。因此,土地出让金作为“活钱”,还承担着保持政府乃至银行资金流动性的任务。

  总之,逐步化解土地财政问题需要多方联动。首先,地方财政支出要有保障。自己找钱花的现行模式,只会加剧卖地冲动。其次,土地制度还要调整。不增加供给,只会加重市场的涨价预期。再次,要为中等收入及以下民众提供居住保障,也要鼓励勤劳致富人群的改善性住房需求。最后,要重视地方债务风险。确保地方财政不出问题,才可能减轻其对土地出让金的依赖。

  (作者为中国社会科学院财经战略研究研究副研究员)