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自贸区申报从“要政策”趋向“要改革”

发稿时间:2014-03-10 00:00:00   来源:经济参考报   作者:孙韶华 赵婧 朱国亮

      今年的政府工作报告提出:“建设好、管理好中国上海自由贸易试验区,形成可复制可推广的体制机制,并开展若干新的试点。”

  自去年7月份上海自贸区获批以来,全国已有过半省份掀起了申报建立自贸区的热潮。而最近一段时期,多地密集调整自贸区申报方案,加大竞夺自贸区的力度。

  两会期间,自贸区也成为了代表和委员们热议的话题。他们纷纷表示,地方申报自贸区体现出对制度创新的渴望,其热情值得保护,但是“自贸区热”需要降降温,不能一拥而上,要有步骤有区别,更要看各地的条件,平衡把握。

  加速多地密集调整申报方案

  《经济参考报》记者根据最新的公开材料梳理,目前全国除港澳台之外的31个省区市中,已经有包括天津、山东、安徽、江西、浙江、广东、广西、四川、云南、内蒙古等20个省区明确提出设立自贸区。

  全国人大代表、江苏省苏州市市长周乃翔对《经济参考报》记者表示,江苏争取设立自由贸易试验区。目前,请示和方案已经上报国务院。全国政协委员、重庆口岸管理办公室副主任王济光对媒体透露,重庆市政府也敲定了中国(重庆)自由贸易试验园区整体方案。

  值得关注的是,为了加大获批的胜算,“响应”中央要改革创新的总体思路,近期多地自贸区都密集地撤回原有方案,重新修改上报新的方案。

  一些省区扩大了自贸区的实验范围。据悉,在大连市申报第一次方案中,大连自由贸易试验区的区域范围9.43平方公里,拟整合现大连保税区、大窑湾保税港区、大连出口加工区等海关特殊监管区域。根据商务部意见,大连市将调整申报范围,拟在上述3个区域的基础上,增加金融商务区和装备制造业、现代服务业拓展区。待条件成熟时,再延伸到更大的政策区域面积,具体方案正在研究中。

  此外,江西采取“两条腿走路”的方案,在江西申报设立自贸区的初步构想上,日前首次提出了除昌九自贸区外的另一个方案,即设立赣南自贸区。

  还有一些省区将省内城市打包捆绑申报自贸区。就在不久前,厦门市副市长张灿民在市商务和投资促进工作会议上透露,福建拟调整战略,将厦门、平潭、福州等地进行“捆绑”,打造海西自贸区。两会期间,全国人大代表、福州市市长杨益民表示,与厦门、平潭联合申报自贸区的工作正在运作中,时间表还不确定。

  “可以打包申请自贸区,但是城市相互之间要有产业关联,才能形成良性发展。如果是同质性、竞争性的,只是申请一顶大帽子大家戴,意义不大。而且如果地理范围上相距很远的话,产业合作功能发挥也会受到影响。”商务部研究院研究员白明说。

  博弈从“要政策”到“要改革”

  “调整方案正是逐渐向着‘要改革’靠拢的过程,加大最终获批的胜算。”不过,专家也表示,不排除一些地方是仍抱着“拼政绩、要政策”的心情来申请的。“在地方‘自贸区热’的背后,正是政策的多边博弈。”

  首先,是地方与中央的博弈。一面是自贸区引领创新的期许和高标准要求,另一面则是地方已经难以抑制地对自贸区政策的争抢热情。“事实上,不少地方在提交的首份方案中,都还是遵循老的思路,要优惠政策。”一位权威知情人士说。

  全国政协委员、国务院发展研究中心对外经济研究部研究员张小济对《经济参考报》记者表示,“地方这么多省份申请自贸区是错误地理解了中央精神,现在大家都用自贸区这个说法,是不准确的。应该是自由贸易试验区,和大的自贸区是不一样的,和特殊监管区也不一样,里面试验的东西将来要可复制。”

  而地方自贸区最终能否获批,还要得到中央层面的认可。“这就是场政策博弈,地方拼关系硬,‘跑部前进’,就像发粮票一样,想着先拿到再说,拿不到(自贸区)干再好也没用。”白明说。

  此外,地方之间也存在激烈的竞夺和博弈。“历史经验表明,在争取试点方面,抢跑者沾光,老实人吃亏,先占位的有优势,所以都要抢第一班车。”白明说。

  “这是有历史原因的。以前探索改革开放设立特区、开发区,建试点的经验表明,试点的地区往往发展快,而且不光当地受益,地方官员提拔也快。”中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任宋泓说,现在更多的地方和企业还是想先占位置。

  的确,上海自贸区的效果让其他省区都看在眼里:上海自贸区获批推行,获得机会的不仅是贸易领域,对于航运、金融等方面均有“牵一发而动全身”的作用。“自贸区效应”也吸引了大批企业入驻。上海市工商局今年3月1日的数据显示,截至2月28日,上海自贸区内新设企业达6610户,其中外商投资企业510户。仅仅过去了两个月,这个数字与2013年12月31日公布的新设企业数3633户相比,已现大幅增长。

  而在地方层面,还包括省区内部不同城市之间的博弈。目前一些地方采取的“捆绑申请”就是一种“平衡与妥协”。以海西自贸区为例,全国人大代表、福州市市长杨益民说,在厦门已经提前申请了自贸区、平潭要申请自由岛的情势下,福州市觉得国家给一个省好几个特殊监管区的指标会比较难,因此决定和平潭协商一起申报。后来福建省站在了更高的角度提议福州市、平潭和厦门一起申报自贸区。

  建言自贸区热应适度降温

  “上海自贸区,实际上是一个体制和机制的试验田,需要形成可推广、可复制的体制和机制,而不是可推广可复制的优惠政策。”商务部部长高虎城7日在两会记者会上明确表示,要在体制机制上形成可复制、可推广的经验,在党中央和国务院的统筹安排之下,在其他地区有序地推开。

  张小济表示,20多个省份都在申报自贸区,这个积极性是好的,可见大家都希望在改革开放方面能先走一步。“我觉得地方应该把观念改过来,不要把它看做是优惠政策,而要从能真正为自己创造好的投资营销环境、吸引更多资源这个角度来考虑问题。如果就是靠戴个帽子就没有意义了。”

  张小济还建议,各地不妨多尝试些局部性的改革。像上海自贸区这样的带有全国性试验性质的不宜太多,可以根据各地特点搞自由贸易港区、园区等以改革为主的区域。“比如在一些港口,特殊监管区的基础上,再搞一些特殊化的政策,这个是可以的。”

  全国政协常委、上海市政协副主席周汉民表示,搞自贸区要因地制宜,不是政策攀比,还要坚持一个原则,那就是“人无我有,人有我优,人优我特,人特我走。”周汉民称,自贸区不是国家给的保险箱,担的是责任,负的是使命,其中有相当的风险。

  白明也表示,地方申报自贸区热情值得保护,但是“自贸区热”的热度需要降降温,不能一拥而上,要有步骤有区别,也要看各地的条件,平衡把握。宋泓认为,一些开放的安排,可以跳出自贸区的框架,成熟的可以直接在全国范围内推,或者从全行业的角度考虑。

  商务部研究院院长霍建国对《经济参考报》记者表示,上海自贸区强调的不是免税等优惠政策,而是一种管理体制的创新,是市场开放的一种新举措。如果上海自贸区的措施有效,那么继续将自贸区扩大到沿海、中部、沿边的一些地区,也是具备条件的。

  他同时指出,“从地方上来讲,肯定是希望扩大开放,这有利于当地的经济发展,但从国家的整体利益来看需要一个平衡,要考虑到各地监管、掌控、调控的能力有多大,也需要一个开放次序的安排和统筹考虑。”