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农村土地资源配置应由市场决定

发稿时间:2014-03-04 00:00:00   来源:中国经济时报   作者:夏锋

    十八届三中全会《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。那么,作为重要资源的农村土地,市场应不应该、能不能在其配置中发挥决定性作用。对于这一问题,无论是政府决策部门还是理论界,争论较大。有学者和官员认为,在土地资源配置上,市场不能起决定性作用,因为要有规划;土地不能完全跟着市场走,哪个地方热就多给,哪个地方不热就少给,那就不能很好地协调发展;有官员指出,决不允许城里人到农村买地建房的所谓“逆城镇化”行为。但也有很多学者认为,土地也是资源,市场是有效配置土地资源的决定性制度,这高度符合十八届三中全会《决定》提出的“市场在资源配置中起决定性作用”;农村土地资源配置虽然具有一定的特殊性,但建立城乡统一的土地市场,目的就是让市场在农村土地资源配置中发挥决定性作用,当然,具体实施很复杂,需要选择有条件的地方试点并逐步推开。但不应当以“复杂”为由或以担心农民的“短期行为”为由,而不去积极主动推进甚至阻挠这一进程。

  我们认为,提高土地资源利用效率,增加农民财产性收入,增强广大农民自主参与城镇化、工业化能力,关键是在严格土地用途管制和规划的前提下,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,让农民成为土地市场的主体。

  农村土地资源配置的特殊性

  农村土地资源配置的特殊性就在于严格的用途管制,西方国家对土地规划利用的审查有着十分严格和繁冗的程序,采取各种手段对需要保护的区域(如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区)进行严格保护。

  从世界各国的做法看,农村土地资源配置的特殊性就在于严格的用途管制。在日本,因为农村土地大量减少,农村土地进行工业性建设也开始严格审批。日本《农地法》引入了《刑法》的内容,农民如果擅自使用自己的农地为自己修建住宅,必须责令拆除,并视情况处3年以下有期徒刑及300万日元以下的罚款。在中国台湾地区,非农人员可以购买农用地,但是购买之后,不能挪作他用。英美等国普遍采取了“分区管制”模式,通过制定分区条例,确定土地使用密度和容积率,实现对土地用途的管制,当社区立法机关通过一定的程序采纳分区条例后,便获得了法律效力。

  西方国家对土地规划利用的审查有着十分严格和繁冗的程序。日本是一个典型的土地资源匮乏的国家,日本政府先后颁布了《城市规划法》、《新城市规划法》,并通过制定《市街地建筑物法》、《农地法》、《建筑标准法》等法律来保障规划的执行。20世纪50年代以来,北美和欧洲部分城市的郊区化演变成了低密度的城市蔓延,导致土地利用效率低下、城市基础设施规模效益下降、中心城市衰退等一系列环境和社会经济问题。为了解决这些问题,美国各州政府以“精明地扩展”理念为基础,提出了多种规划措施,以提高现有建成区的开发密度,减少对新增建设用地的需求,采取各种手段对需要保护的区域(如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区)进行严格保护。

  我国土地资源配置的特殊性更加明显

  我国土地绝对数量大,人均占有少,为保障国家粮食安全,农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。

  我国土地绝对数量大,人均占有少,为保障国家粮食安全,农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。随着城镇化、工业化的快速发展,可用作新增建设用地的土地资源十分有限,各项建设用地的供给面临前所未有的压力,建设用地的供需矛盾更加突出。地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化,加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度,统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

  为了加强对土地的管理,我国制定了一系列用途管制和土地利用规划管理制度。例如,2012年,国土资源部下发了《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》,要求“各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划,从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划,不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排,确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。”

  土地作为一种稀缺资源,市场在其配置中应起决定性作用

  在农村土地资源配置上,资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。

  第一,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,土地资源也不例外。改革开放以来,我国绝大多数经济领域的资源配置已基本上通过市场进行。但在农村土地资源配置上,资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。其根本原因在于现行土地制度仍然存在不少束缚市场主体活力,以及干扰、阻碍市场和价值规律起决定性作用的体制机制障碍。

  第二,土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看,市场在土地资源的配置上发挥着重要作用,政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。西方发达国家根据房地产权变化,普遍实行较高的不动产税政策,并对粗放利用的土地施以重税,对集约利用的土地施以轻税。例如,美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动,从而促进土地的集约利用。

  第三,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用符合我国基本政策精神。我国的一系列法律法规虽然明文规定了严格土地用途管制和严格规划管理,但同时也提倡市场的作用。例如,《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》明确提出了“统筹土地利用与经济社会协调发展,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用”,但从现实情况看,由于土地制度改革的滞后,尤其是政府垄断取代了市场,政府直接经营土地,不仅没有管好用途和规划,而且排斥了市场主体的参与,市场在土地要素价格发现、土地资源优化配置中的作用远未发挥,并由此引发了一系列突出问题。

  第四,地方积极探索农村土地资源配置的市场化改革,取得了一定成效。1987年,深圳市分别以协议、招标、拍卖,即“招拍挂”的方式出让了三宗土地,开创了市场配置土地资源的先河。近10年来,成都、重庆“地票”试验、“集体土地入市,招、拍、挂”等试验以及各地采取的土地指标“增减挂钩”、“占补平衡”等政策,也都在探索市场在土地资源配置中的作用。但由于现行土地制度与实践的严重脱节,很多地方的改革试验往往顶着“违法”的帽子,名不正、言不顺,难以深入。

  我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位

  资本、劳动、土地三大要素市场不统一,市场在要素资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。

  第一,城乡土地市场的分割导致市场作用难以发挥。土地在农村和城市、农业和工业、商业及住宅之间的配置,通过地方政府而不是市场来完成。资本、劳动、土地三大要素市场不统一,市场在要素资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。

  第二,土地产权没有固化在农民手中,限制了农民参与市场的能力。产权明晰是市场经济的客观要求,也是农村土地流转的前提和基础。《宪法》规定,农村的土地归农民集体所有。但“集体”指哪一级,法律规定较为含糊。土地权属关系混乱,所有权主体界定不清,内容界定不完整,导致所有权主体缺位,所有权代表模糊,农地产权结构不合理、层次不清、关系不顺,各级政府通常以“国家”的名义取代“集体”而成为事实上的所有权主体。

  第三,政府垄断土地供求市场,抑制了市场对土地资源配置的作用。按照《土地管理法》规定,不管是基础性、公益性项目还是经营性项目用地,只要涉及农村土地,都必须先征为国有才能进入市场,征地补偿费不是由市场形成的土地价格,而是政府定价。当前,农民财产性收入增长缓慢、征地矛盾凸显、城市房地产价格高涨等问题,与政府垄断土地市场、直接经营商业性质土地、排斥市场主体自主参与土地交易直接相关。

  第四,抵押权、担保权受限导致农民土地资本功能不足。在现有的法律制度框架下,城市国有土地使用权抵押早已全面放开,相关操作办法和配套制度正在逐步建立健全;农村土地承包经营使用权抵押一直受到严格限制,成为抵押制度未能开拓的最后孤岛。如果允许农民承包土地抵押,可以实现资金大规模向农业农村回流,不仅解决了农民融资难问题,也为农业发展和新农村建设提供了源源不断的资金支持。

  第五,长期忽视宅基地及住房的商品化、资本化属性。20世纪80年代以来,随着中国市场体制改革和城镇化进程的加速,大批农民进城务工、定居,而在现有宅基地政策下,宅基地属于集体所有,农民无权买卖、租赁、抵押,宅基地上的附属房屋的流转也被严格限制,导致农民进城后农村住宅和宅基地的闲置浪费,已经不能适应市场经济条件下职业和身份变更的需要。城市的房子买不起,农村房子卖不掉,数额巨大的农村宅基地资源不能得到资产变现,已经成为中国推进城镇化进程中的一个突出问题。

  农村土地使用权市场化、资本化经济效应

  随着农村土地流转市场的逐步形成,农村土地价值稳步上升,农村资本市场规模显着扩大。农村土地使用权资本化将给每个农村家庭直接带来财富增值。

  第一,保守估计,农地使用权资本化价值达10万亿元以上。随着农村土地流转市场的逐步形成,农村土地价值稳步上升,农村资本市场规模显着扩大。根据中国社科院调查,2010年农地整体租金水平是每亩每年290元。按5%的平均收益率计算,每公顷耕地(仅用于农业项目)的价值约8.7万元,由此可以初步推算出我国18亿亩耕地的潜在价值为10.44万亿元。实际上,随着土地租金的逐年增长,以及未统计在册的土地,全国农村资本市场规模更大。

  第二,农村土地使用权资本的财富效应巨大。农村土地使用权资本化将给每个农村家庭直接带来财富增值。根据国家统计局数据,2011年,全国有农村家庭户近26607万户,按农地使用权资本化价值10万亿元计算,保守估计,平均每个农村家庭户凭借其承包的土地即可获得大约3.7万元人民币的财产价值,相当于2011年农村居民家庭人均纯收入的5.3倍。

  建立平等的农村土地市场化配置的产权制度

  建立城乡平等的土地产权交易制度,实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化,农村土地市场将会迸发出强劲的活力,农民将从平等产权交易市场中获得更多的财产性收入。

  目前,农村集体建设用地进入土地市场的途径只有政府征收,由于农村集体经营性建设用地一直无法上市交易,不能与国有土地享有平等产权权益。如果建立城乡平等的土地产权交易制度,实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化,在严格的土地规划和严格的用途管制下,实现农地转包、抵押、出租、入股、互换的有序开展,农村土地市场将迸发出强劲的活力,农民将从平等产权交易市场中获得更多的财产性收入。第一,从法律上明确赋予农民土地使用权是物权而不是债权;第二,把“赋予农民长期而有保障的土地财产权”作为新时期农村土地制度改革的总目标和总方向;第三,建立城乡统一的建设用地市场,实现农村建设用地平等入市;第四,进一步完善征地程序,保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权,按市场价格对被征地农民进行补偿,强化农民在征地中的主体地位;第五,立法禁止政府从事商业性土地经营,修改《物权法》、《土地管理法》,明确禁止政府从事商业性土地经营。

  (作者系中国<海南>改革发展研究院区域经济研究所所长)