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现行土地流转制度改革的理性反思:制度缺陷及矫正

发稿时间:2014-03-03 00:00:00   来源:中国改革论坛网   作者:张秋

    实践表明,要把农民从土地上解放出来,促进农业规模经营,加快城镇化发展,最重要的一个措施就是适度推进农村土地流转。近年来,我国土地流转规模不断加大、流转速度不断加快;同时,全国各地也进行了大量的农村土地流转制度改革探索。本文尝试从制度经济学视角来系统探讨现行土地流转制度改革的制度缺陷问题,以有助于从根本上改进现行制度设计,从而实现城乡统筹发展目标。

  一、现行土地流转制度改革的典型模式

  1.天津“宅基地换房”改革

  该模式自2005年开始,其初衷是解决土地和资金双重短缺的现实,主要改革方法是鼓励居民用宅基地换住房,来加快城镇化建设的步伐。先期在“十二镇五村”开展试点,华明镇就是天津这种“宅基地换房”首批试点镇之一。

  所谓“宅基地换房”就是指在国家现行政策框架内,在坚持土地承包责任制的前提下,居民可以用其宅基地置换小城镇中的住房。该方法采取农民自愿的原则,在保证耕地不减少的情况下既解决了农民资金不足的现实,也加快了城镇住房的建设,提高了土地的附加值。农民原有的宅基地统一复耕建设,确保实现耕地总量和质量不减,置换均衡。另外,在新城镇的建设中,除了注重农民住宅区建设外,还特别强调了专用商务区或经济功能区的建设,通过商业区的经济挖掘弥补小城镇建设中资金缺口,既健全了居民生活设施,又解决了资金短缺。

  要加快小城镇发展,必须投入大量的资金,但政府财力毕竟有限。而天津则通过“宅基地换房”改革,使土地变成流动的资本,实现了价值增值。天津华明镇改革前共有12071亩宅基地,改革后仅需要8427亩土地来新建小城镇,节约出3644亩土地,获得了40亿元的土地出让收入,解决了土地和资金问题。“宅基地换房”的新模式,实现了农村城市化建设思路的创新。

  2.嘉兴“两分两换”改革

  作为浙江省的综合配套改革试点区,嘉兴市在2008年4月开始实施“十改联动”改革。这项改革涉及就业制度、户籍制度、涉农体制等十项内容,核心则是按照“两分两换”模式进行土地使用制度改革。“两分两换”模式的实质就是将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。这种模式充分实现了土地节约与农民安居乐业的双重目的,促进了农村土地集中生产和农民生活质量的提高。

  目前嘉兴“两分两换”改革基本上形成了三种根据实际可灵活应用的模式:即主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主;新市镇镇区内以公寓式和联排安置为主;中心村为聚集点的城乡一体新社区则以建联排房为主(孔令泉,2009)。在嘉兴的“两分两换”改革中,最初先成立一家国有投资开发公司(政府投入一部分资本金)向银行融资,然后在规划好的土地上建设住宅公寓,并与农民原有的宅基地或住宅进行置换,最后置换购得的土地由政府统一收购、复耕。

  作为土地使用制度的创新,嘉兴“两分两换”改革加快了土地流转和规模集约经营,盘活了农村非农建设用地存量,加快了农民向城镇、中心社区集聚,加大了以城带乡、以工哺农力度,促进了城乡统筹发展。原来嘉兴市农村户均宅基地高达0.96亩,为全省的2.5倍。通过“两分两换”改革使户均宅基地节约0.5亩,拥有60万农户的嘉兴腾出了约30万亩土地,实现了“土地节约集约有增量”的目标。

  3.重庆“地票”改革

  重庆的“地票”模式是2008年年底重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策指引下推出的首家农村土地交易所试点改革,其主要目的是探索农村用地和城市用地之间如何进行置换的办法,以缓解城乡用地不均衡的现实。这里的“地票”含义是指农村住宅用地及其附属用地、乡镇企业用地、农村公共用地等经过复垦开发后,再经土地管理部门严格验收后可以以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。

  地票交易制度运行涉及三个环节:首先是如何将闲置的农村住宅用地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共用地等高效、高质量地进行专业复垦,恢复到真正的能够复耕的水平。在实施该过程中实行土地复耕认证制度,在土地交易前必须经土地管理部门的严格验收审批。第二是在土地交易所内进行买卖,购买到“地票”者可获得等量城镇建设用地。第三,通过“地票”交易购买到的土地必须符合相关规定,在做好对农民的补偿安置工作后才能落实使用。

  长期以来,我国农村土地市场化改革进展缓慢,其中一个重要制度性障碍就是农村土地制度存在缺陷。作为全国首创的农村土地流转创新模式,重庆“地票”突破了这些障碍,促进了农村土地市场的发展。重庆“地票”以票据化的形式出现,使固化的土地资源转化为可交易的资产,不仅有效缓解了城市化进程中的土地短缺难题,而且还为农民家庭提高财产性收入创造了条件。

  二、现行土地流转制度改革的制度缺陷

  无论是天津的“宅基地换房”,嘉兴的“两分两换”,还是重庆的“地票”,都是在现有的制度框架下进行的土地流转制度改革,其积极意义不可否定。但是,各地土地流转过程中出现的一些问题,在一定程度上暴露出现行土地流转制度改革的制度缺陷,需要我们认真思考和探讨。

  1.制度安排缺乏对政府的制衡,地方政府难抑“强行流转”冲动

  现行土地流转制度改革的几种模式都是由政府自上而下推动进行的,属于强制性制度变迁。如天津的“宅基地换房”作为一种土地制度创新,是由地方政府强力主导的,发起者是省级政府,执行者是乡镇政府。“宅基地换房”这一制度创新,是地方政府在中央政府实施的建设用地指标制度约束下想出的办法,由此地方政府能够扩大自己可支配的土地资源。采取此种变迁方式可以借助于国家的强制手段,能够在一定程度上节约交易费用,加快土地流转的速度,扩大土地流转的规模。但是,“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源”(道格拉斯·诺斯,1994)。

  在政治、经济利益驱动下,土地流转中地方政府有很强的“强行流转”冲动。在中央鼓励土地流转,发展农业现代化的导向下,地方政府在土地流转中能够分享流转收益。因此,地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩,往往用行政命令、政策手段等行政力量强制农民进行土地流转,从而一定程度上会造成农民利益受损。现行的土地流转试错机制是只有激励而没有约束的,再加上缺乏对政府制衡的制度安排,必然促使地方政府无视民意,人为推动农村土地流转的冲动比较强烈。在目前制度框架内,天津之所以推行“宅基地换房”改革,浙江嘉兴推行“两分两换”改革以及重庆推行“地票交易”改革等,其关键激励就在于通过土地流转可带来目前城市发展急需的“建设用地指标”,而这“建设用地指标”价值不菲。在嘉兴、重庆等地的具体操作中,地方政府往往强制性地搞土地流转和土地集中,代替农民成为直接的土地流转主体,而农民则只能被动接受。“流转”并不意味着一定是自愿等价有偿的交易,事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利。如在天津“宅基地换房”中,政府往往单方面制定置换方案,有的地方并没按相关规定进行,甚至采取一些强硬手段。天津华明镇街道委员会曾发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件,要求相关工作人员必须在规定时间内劝说未搬迁亲属搬迁,否则就要停发奖金乃至辞退(刘润秋,2011)。在嘉兴的“两分两换”中,为了让农民在意向单上签字,有些乡镇政府可谓是想尽各种办法。如针对嘉兴东进村未签约农户,他们就采取了断水甚至强行拆除房子的措施,造成了严重的肢体冲突。而重庆孔目村首批退出宅基地的村民屈胜芳称,她之所以退出宅基地是因为村里强迫她退出的。2008年村里派来铲车铲平自家宅基地时,村里没有通知她;当从别人处获知自家宅基地正在被村里铲车收拾时,她才赶到现场,但已经晚了,房子已被推倒。

  2.农民利益缺乏制度保障,农民没有多少选择权和参与权

  现行土地流转制度改革本质上都是一种行政区域内地方政府主导的土地发展权的转移。在这一过程中,地方政府往往单方面把土地发展权的价格规定为小城镇大小不同的一套住房的价格,较少考虑农民的意愿,而农民在此过程中话语权很小,自主决策的能力较低,基本缺乏谈判权,致使农民对收益的知情权、参与权得不到保障。

  如在重庆“地票交易”模式中,地票交易产生、运行和落地的整个过程,都是由政府主导的。卖方是政府成立的土地整理中心,大买家基本上是政府控制的重庆“八大投”,交易由政府一手主导,农民基本被置身事外。地票交易的制度设计通过强制性征地将被征地农民排除在利益分配机制之外,腾地农户仅仅能获得出让建设指标的收益,无法获得土地未来的增值收益。目前拆迁农民得到的地票收益比例偏低,只相当于当前征地补偿的水平,而更多的收益则是被政府所获得,农民利益得不到保障。在天津的“宅基地换房”制度变迁中,最大获益者是地方政府,最大的损失者是集体经济组织,农户则根据类型的不同获益或受损。因此,天津的“宅基地换房”土地流转制度改革,其实施效果也并非尽如人意。如该镇贯庄村866户、3368名村民曾委托北京市农权律师事务所,欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府;赤土村农户也曾提起同类诉讼(刘润秋,2011)。起因就在于政府往往单方面制定置换方案,农民没有真正的选择权,农民分享到的土地收益很小。目前,嘉兴市“两分两换”改革过程中,尽管前期也存在领导调研活动,但仅仅是一种自上而下决策信息收集活动,只有到政策实施阶段,才将政策须知发放到每位农户手中(杨晓安,2010)。因此,农户对“两分两换”的改革过程没有任何发言权,只能被动地接受或者不接受。

  3.土地流转后的配套制度欠缺,农民后顾之忧还未解决

  新制度经济学认为,制度之间存在一种“制度连锁”机制。一项制度在变迁时会受到其他制度变迁的影响,形成连锁效应。现行土地流转制度的改革不仅会影响到其他制度的改革,而且还会受制于相关制度,需要配套的制度也要进行改革,只有这样农村土地流转制度的改革才能顺利进行,取得良好效果。也就是说,农村土地流转带来的不仅是土地的转移与价值的体现,流转后带来的系列问题同样不容忽视,如土地流转后的农民养老、医疗保障问题以及住房保障问题等等。

  现行农村土地流转制度在改革的同时,也或多或少地进行了一些相关制度的改革,但这些配套制度很不完善,亟待健全。重庆在进行“地票”改革时,也实施了城乡综合配套改革,如新型农村居民养老保险、城乡居民医疗保险等。但这些措施只是解决了农民的部分问题,农民参保的意愿并不强烈,制度设计的覆盖面与实际覆盖面差距还较大。另外,农村住房保障制度很不健全,无房户的住房问题还有待考虑解决。而在天津的“宅基地换房”和嘉兴的“两分两换”中,都实行了相应的“土地换社保”改革。但就目前实施情况来看,政府为失地农民提供的社会保障,并不是完全保障,大多只是单一的养老保险,保障面较窄,保障水平也较低。如依据嘉兴相关政策规定,60周岁以上的农民需一次性缴纳21394元才能享受养老保险待遇,而每人每月可以领取的养老金只是187元,这根本无法支付水电费、医药费、伙食费等日常开销。很多村民担心今后的生活质量会下降。更有甚者,不少地区农民所需缴纳的社会保障费还高于他所能够获得的土地补偿费,由此造成很多农民抵制这一制度。有些离地农民因为没有达到养老年龄不能享受养老保险待遇,但文化程度又比较低,也没什么技能,很多人找不到工作,发生就业困难。当然,有些失地农民也获得了当地政府提供的劳动技能培训,但实际效果并不好。这意味着,“土地换社保”能解决农民的生存问题,但农民未来的发展问题却难以解决。天津也进行了户籍制度改革,但“宅基地换房”后,“农民”只是变成了“居民”,农民的身份并未发生变化。重庆进行的户籍制度改革,是用“三件衣服”(农村宅基地使用权、土地承包经营权和林权)换取“五件衣服”(社保、住房、就业、教育、卫生等各方面的政策待遇),农民的身份发生了变化,由农民变为市民。但进城农民脱下“三件衣服”后,政府在农民理应享有的公共服务之外为进城农民添加的“五件衣服”却十分单薄,事实上进城农民并没有享受到与原城市市民相同的福利待遇。

  4.流转后的土地使用和保护缺乏必要的制度约束

  保护我国耕地的一项基本制度就是耕地占补平衡制度。当前农村土地流转制度改革中,普遍的模式就是通过“城乡建设用地增减挂钩”来实现土地流转及占补平衡。但是不论怎样创新,都要“坚持最严格的耕地保护制度,建立基本农田保护补偿机制,确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。也就是说,流转后的土地数量和质量应前后平衡、用途不变。但在现行的土地流转改革中,土地使用、保护缺乏必要的制度约束,致使复垦土地的数量和质量并不能得到充分保证,流转后土地的“非农化”、“非粮化”倾向严重。

  由于复垦耕地的价值与地方政府并没有直接关系,因此地方政府考虑更多的是如何换得更多的建设用地指标,而不是复垦土地质量的好坏问题。在天津的“宅基地换房”中,农民长期建设使用农村宅基地,复垦后耕地质量偏低,而城镇增加建设用地多占用的是条件较好的优等地,耕地质量较高,因此置换后二者质量很难平衡。在嘉兴的“两分两换”中,为了快速完成复耕,有些乡镇直接就在宅基地水泥硬化层上覆盖一定厚度的土,根本无法进行种植。再加上由于缺乏关于保证复耕土地质量的正式法律文件、缺少有效的监督机制,导致耕地整体质量下降,直接威胁到粮食生产的安全。另外,在各地农村土地制度改革进程中,流转后土地的“非农化”、“非粮化”情况普遍存在,且严重影响了耕地质量。如在嘉兴的“两分两换”改革过程中,很多土地流转出去以后,是被用来经营旅游休闲农庄或者农家乐的。目前,嘉兴市农家乐的总面积占全市已流转土地的10%左右。有些土地被农庄用来开塘挖渠,甚至在上面修建了一些饭店、客房,这使土地的面貌遭到严重破坏,很多已不能再耕种。

  三、对现行土地流转制度改革的理性反思及矫正

  当前我国各地进行的农村土地流转制度改革,极大地推动了土地大规模流转经营,取得的一系列突破和成效是令人鼓舞的。但是,也应清醒地认识到,农村土地流转制度改革涉及农民、集体经济组织、政府等不同利益主体,利益关系极为复杂。因此,由现行土地流转制度改革的制度缺陷引发的多种风险同样不容忽视。农村土地的流转是适应农村社会经济发展而进行的一项土地制度上的创新,但土地流转制度改革应有一定的原则,不能侵害农民的根本权益,不能触碰18亿亩耕地红线,不能危及粮食生产安全。针对现行土地流转制度改革的制度缺陷,我们需要进行理性反思,不断完善土地流转制度改革。

  1.规范政府在土地流转中的行为,加强对土地流转的宏观监管与服务

  我国农村土地制度变迁轨迹表明,当制度变迁体现农民利益时,作为“经济人”的农民才会有积极性,从而促进土地效率的提高和生产力的发展;反之,当制度变迁是由政府强制推动,并且较少考虑农民利益时,这种制度变迁常常是低效的。现行农村土地流转制度改革也是如此。如果农村土地制度改革过程由政府过度行政主导,则改革目标极有可能发生偏离,土地流转很可能会演变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式,因此必须防止各级政府在土地流转制度改革中的越俎代庖行为。农村土地流转应坚持自愿、合法、有偿的原则,是否流转应由农民自己来决定。农民是土地流转的主体,地方政府不能代替农民直接经营,更不能依靠行政手段强制流转。政府应该做好土地调配置换的中介人、组织者和服务者的工作,加强土地流转的宏观调控、监督监测和服务功能,积极培育土地流转中介机构,促进土地市场的完善发育。另外,还应完善对地方政府领导干部政绩考核制度,强化对政府征地的监督制约,避免为追求短期政绩、搞形象工程而盲目地推行大规模土地流转和滥用耕地。

  2.确保农民在土地流转制度改革中的主体地位,保障农民利益

  农民是农村土地的主人,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则,这样的政策和制度不仅难以得到真正落实,还可能造成社会的动荡。土地流转必须尊重农民的意愿,保护农民利益。为了确保土地流转主体——农民的合法合理收益分配,必须建立多位一体的利益保障机制,积极引导土地流转走上法制化、规范化轨道,并且要平衡协调各方的利益冲突。土地流转过程中农民的参与和协商必须按规定的流程,并以书面形式予以表达。为提升土地流转制度改革中农民自身的谈判能力,必须提高农民组织化程度,通过制度安排将农民组织起来,建立农民的意愿表达和利益协调机制,如成立农会或各种专业协会等社团组织,大力发展农民合作经济组织等。另外,还应进一步明晰土地产权,完善土地使用权权能,构建以农民为核心的承包地流转价格定价机制,通过制度供给矫正利益竞争中的不平衡状态,保障农民的合法权益。

  3.建立健全土地流转的配套制度,促进土地合理、合法流转

  配套制度体现了制度的关联性和互补性,要使农村土地流转制度改革顺利推进,相关的配套制度是一大保障:一要建立健全农村社会保障制度,解除农民后顾之忧。土地流转会给农民带来一定的风险,因此需要逐步建立健全农村社会保障制度来解除农民后顾之忧。为了推动农村土地流转制度改革的顺利进行,应着重建立农民工社会保障制度、农村医疗保障和农村养老保障制度。尽量扩大社会保障面,提高社会保障水平,使所有参与土地流转的农民都能没有后顾之忧,生活比流转前更好而不是更差。二是健全失地农民的就业安置机制,为失地农民提供可持续生计。大力发展乡镇企业,多渠道为失地农民提供再就业岗位。加强对农民的职业教育和技术培训,提高他们的科学文化素质,为农民“走出去”务工创造条件。同时还要加强对失地农民的创业指导,做好失地农民的创业服务工作。三是推进户籍制度改革,促进失地农民市民化。要把失地的农民转为城镇居民,消除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度约束,从制度上保证他们在就业、医疗、子女上学等方面享有与市民同等的待遇。

  4.完善耕地占补平衡的相关制度,加强流转后的土地监管力度

  针对当前土地流转制度改革中有些地方在土地流转后并没有将土地复耕而是改变土地用途的情况,在未来将要制定的土地整理法中应当明确土地流转后的复耕制度,在制度上确保耕地得到保护。建立垂直管理的独立于地方政府之外的农地保护监管机构,严格监管和查处农地流转中违规违法行为,对地方政府行政首长实施干部任期内的耕地保护审计制度,让全社会参与耕地保护。建立基本农田流转用途限定制度,设立耕地保护基金。在土地复垦验收过程中将未来使用复垦土地的农民或农民代表以责任主体形式直接引入,提高农民的知情权和话语权,确立农民复垦主体地位,确保复垦耕地质量。

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  [9]杨晓安:《农村土地制度变革中农民利益保护的研究》,苏州大学硕士论文2010年10月。