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人物专栏

关于消除“农村土地是农民财产”误区的建议

发稿时间:2017-03-10 14:34:28   来源:中国改革网   作者:瞿国然

  近年来,将农村土地当作农民财产的观点不时见诸媒介。其实,集体所有制决定了农村土地并非农民财产;若将农村土地财产化,既不利于节约集约用地,也不利于城乡一体化发展。

  一、集体所有制决定了农村土地并非农民财产

  (一)“集体所有”的权属特性决定了农村土地并非农民财产

  作为个体的集体经济组织成员,对集体所有土地不具有所有权,只具有使用权。与住宅所有权不同,土地承包经营权、宅基地使用权只是其用益物权(需要“用”才受“益”)。而此类用益物权无偿取得、无偿使用,还享受相关支农惠农政策。因此,土地承包经营权、宅基地使用权并非严格意义上的,而是具有中国特色的用益物权。另外,就集体经济组织成员依法取得的承包地、宅基地而言,集体经济组织并非真正的,而只是虚拟的所有权人。换言之,集体所有土地的权属特性,是全体集体经济组织成员共有,但每个集体经济组织成员须依法可无偿地承包经营土地、取得使用宅基地。农村土地实行集体所有制,是鉴于农业生产效率较低、农业风险较大、农村资源要素集聚度不高、农村经济社会发展相对滞后的客观实际。因此,农村土地集体所有制既遵循了农业农村发展规律,也是社会主义公有制所要求的。

  (二)土地承包政策中“农民”的长久不变与“集体所有”的权属特性相矛盾

  农民享有的土地承包经营权,主要限于第二轮土地承包时集体经济组织成员依法承包的土地,且拟在第三轮及以后土地承包中,保持现有土地承包关系长久不变,即“增人不增地、减人不减地”。但随着经济社会的不断发展,有近3亿农民工在城镇务工甚至落户,有相当部分在将来也不愿返乡;在30年甚至更长承包期里,有许多农民生老病亡、迁入迁出,甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。因而,既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员,也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权;这主要是现实中“农民”的变与政策中“农民”的长久不变所致。而集体所有土地本应属于全体集体经济组织成员共有,包括新出生、新迁入、派生的成员,但不包括被取消、被丧失成员资格的原成员。若继续保持土地承包政策中“农民”的长久不变,就容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。这就与农村土地“集体所有”的权属特性相矛盾。

  (三)土地承包经营权应有承包期限,而不是当作农民的财产保持承包关系长久不变

  土地承包经营权本有承包期,也应有承包期,尤其是对常住或落户城镇多年、不愿返乡从事农业生产经营的上亿农民工,他们宜在第二轮土地承包期满时退回承包地;对已成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员、死亡的,宜适时退回承包地,以调整给没有承包地、承包地少以及继续从事农业生产经营的集体经济组织成员;对继续从事农业生产经营的集体经济组织成员,则保持现有承包关系不变,且承包面积只增不减。这种改革思路,既是实事求是、尊重意愿、公正合理的,又是节约用地、促进“三农”发展、利于社会稳定的。其实,家庭承包耕地制度比较适合农村人口基本稳定、人口流动少,家庭人员通常从事农业生产经营、职业变化少的时代。目前的耕地承包制度缺乏因应性,需要与时俱进,改革家庭承包耕地为农民承包耕地,即在以后耕地承包中主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。

  (四)若将农村土地当作农民财产进行补偿,就与“集体所有”的权属特性相矛盾

  倘若将土地承包经营权、宅基地使用权当作农民财产,那就会产生集体经济组织成员自愿退出的农村土地本身是否应给予补偿、由谁补偿的问题。除征地情形外,土地退出后受益的往往是剩下的集体经济组织成员。根据“谁受益、谁负担”原则,本应由他们而不是政府或集体经济组织来承担补偿费用。但根据农村土地集体所有制,集体经济组织成员可依法地无偿地取得、使用土地承包经营权和宅基地使用权。有些地方探索的宅基地使用权有偿退出,其实并非对宅基地本身进行补偿,也并非当作农民财产进行补偿。而是为了破解住宅所有权“绑架”宅基地使用权(宅基地无偿取得、无偿使用,而房屋寿命长还可修建)这一困境,激励农民退出闲置宅基地的变通的制度安排(其资金可基于扶持“三农”考虑,由政府统筹有偿使用国有土地中的税费)。因此,农村土地并非农民财产。

  二、将农村土地财产化既不利于节约集约用地,也不利于城乡一体化发展

  (一)将农村土地财产化不利于节约集约用地

  若将土地承包经营权财产化,就会保持现有土地承包关系长久不变。然而,近3亿农民工在城镇务工甚至落户、有相当部分在将来也不愿返乡,在30年甚至更长承包期中有许多农民生老病亡、迁入迁出。这些容易导致并加剧占地不均、人地分离、人地不适甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等问题。而“人口多、耕地少”是我国基本国情,“资源节约”是我国基本国策与优先战略,“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”也是我国基本国策,《宪法》规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”,我国还实行三个“最严格”土地管理制度。因而,将农村土地财产化,既不利于节约集约用地,也与我国国情国策不相符合。

  (二)将农村土地财产化也不利于城乡一体化发展

  若将土地承包经营权当作农民财产,允许常住或落户城镇多年且在将来也不愿返乡的集体经济组织成员在第三轮土地承包及以后仍占有农村土地,就会让他们获得土地流转收益、入股分红等。这不仅减少实际耕种经营者的收入,增加不必要的农业生产成本;也会导致这些农村发展成果倒流城镇,形成新的城乡二元体制机制,进一步扩大城乡发展差距;还会固化这类常住城镇群体的既有利益,阻碍农村土地制度改革,减缓农民进城落户进程,影响现代农业发展、农民收入增加、新农村建设、城乡一体化发展。

  三、农民土地与私有财产在征收制度安排上有本质区别

  农民土地与私有财产在权属、功能方面不相同,其征收制度也不应相同。对于财产,财产所有权人对其财产享有所有权,而且财产通常可用经济价值来衡量,可用对价货币去交换。对私有财产的征收,一般仅给予等价的经济补偿就可以。但对征地,一方面,从土地权属角度,通常不宜支付土地补偿费。因为农民对集体所有制土地不具有所有权,还无偿取得、无偿使用,享受相关支农惠农政策。征地前,对被征地农民给予农房、农作物等补偿,给予住房、就业、上学、养老等安置,还支付安置补助费。因此,征收农民土地,不宜支付土地补偿费。它也应与征收国有土地一样,没有土地补偿费(退还折算后剩余土地出让金或其他土地使用费,实质是对其财产进行补偿)。另一方面,从土地功能角度,应突出“安置”。土地是重要的生产生活资料,农村土地往往还承担着生计来源、社会保障功能。一旦土地被征收,往往会影响被征地人员的生产生活。尤其是征收农民土地,通常会牵涉被征地农民居住地址迁移、生活开支增加、生计来源改变、就读学校变化、职业工作转换、生活方式转变等问题。这些是不能仅仅通过经济补偿就能解决的,有的是经济补偿根本不能解决的。因此,不但需要给予他们合理补偿,更需要做好对他们的安置工作,为其支付安置过渡费用,为其解决住房、就业、上学、养老等问题。因此,农村土地与私有财产在权属、功能上不同,其在征收制度安排上也应有本质区别。从这个角度而言,农村土地并非农民财产。而《宪法》第10条第3款征收土地与第13条第3款征收私有财产在其制度安排上表述一样,没有体现应有的区别。为此,建议在《宪法》第10条第3款“补偿”前面加上“安置”二字,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予安置补偿”。如此修改,既能避免一些法律法规误将土地当作财产纳入征地补偿范围,也能为统筹城乡的征地补偿制度、区分城乡的征地安置制度提供宪法依据。

  【参考文献】

  1.瞿国然,关于深化我国集体所有土地征收补偿制度改革的建议——兼论对《宪法》第10条第3款的修改,《重庆国土资源》,2015(2)。

  2.瞿国然,深化耕地承包制度改革的建议,《重庆经济》,2015(2)。

  3.瞿国然,关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议,《重庆经济》,2016(5)。

人物介绍

  瞿国然,男,重庆人,1976年生,现工作于重庆市綦江区发改委。自学专科、本科、学士学位,全日制研究生学历、硕士学位,先后在刊物上发表23篇文章。对深化“三农”改革等经济社会发展方面的政策研究、改革创新颇感兴趣。

  读研期间发表学术论文

  1.西部新农村建设中公共财政支出的作用及其政策优化,《未来与发展》CSSCI,2007(1)。

  2.我国环境保护中的信息公开机制及其优化,《环境保护》CSSCI,2007(4B)。

  3.我国公众与参环境决策的运行机制及其优化,《中国环保产业》,2007(10)。

  4.公众参与环境影响评价的原则及其价值诉求——以《环境影响评价公众参与暂行办法》为例,《中国人口·资源与环境》,2007(S)。

  5.刍议《环境影响评价公众参与暂行办法》的完善,《法学杂志》,2007(S)。

  6.硕士学位论文:《我国建设项目环境审批制度的优化研究——基于“环境影响报告书”角度》,2008年4月

  工作期间发表调研文章

  1.加强渝南黔北合作 促进綦江加快发展,《綦江调研》,2008(4)。

  2.2008年綦江县经济运行分析及2009年展望,《2009年重庆经济展望》,2008年12月。

  3.綦江县实施西部大开发战略调研报告,《綦江调研》,2009(10)。

  4.关于加快綦江食品工业园区发展的建议,县级青年人才论坛优秀论文集,2009年。

  5.关于加快綦江县物流业发展的思考,《綦江调研》,2010(3)。

  6.綦江县推进统筹城乡改革与发展的实践,《统筹城乡研究》,2010(5)。

  7.关于打造休闲綦江的思考,《统筹城乡研究》,2010(7)。

  8.2010年綦江县经济运行分析及2011年展望,《2011年重庆经济展望》,2010年12月。

  9.綦江区农民工户籍制度改革情况及建议,《重庆经济》,2013(3)。

  10.重庆市綦江区主体功能区战略研究,《统筹城乡研究》,2013(4)。

  11.推进綦江区军民工业融合式发展的思考,《重庆经济》,2013(5)。

  12.推进綦江区城乡统筹发展的思考,《重庆经济》,2014(2)。

  13.綦江产城融合与经济社会持续发展,《统筹城乡研究》,2014(3)。

  14.深化我市农村居民养老保险制度改革之我见,《新重庆》2014(8)、《重庆经济》2014(4)。

  15.深化集体所有土地征收补偿制度改革,《宏观经济管理》2014(10)、《重庆经济》2014(5)。

  16.深化耕地承包制度改革的建议,《重庆经济》,2015(2)。

  17.关于深化我国集体所有土地征收补偿制度改革的建议——兼论对《宪法》第10条第3款的修改,《重庆国土资源》,2015(2)。

  18.关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议,《重庆经济》,2016(5)。