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关于修改《宪法》第10条第3款的建议

发稿时间:2017-03-10 14:10:01   来源:中国改革网   作者:瞿国然

  摘 要:相对征收私有财产,征收土地除了“补偿”外,有必要突出“安置”,但《宪法》第10条第3款与第13条第3款在其制度表述上一样。建议在《宪法》第10条第3款“补偿”前面加上“安置”,并相应修订有关法律法规。

  一、修改《宪法》第10条第3款的必要性

  《宪法》第13条第3款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。同时,第10条第3款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地与私有财产在权属、功能方面不相同,其征收制度也不应相同。对于财产,财产所有权人对其财产享有所有权,而且财产通常可用经济价值来衡量,可用对价货币去交换。对私有财产的征收,一般仅给予等价的经济补偿就可以。对土地的征收,一方面,从土地权属角度,通常不宜支付土地补偿费。因为我国实行土地公有制,依法享有土地使用权的人员(单位),一般对土地不具有所有权,对集体所有土地往往还无偿取得、无偿使用。征地前,给予建筑物、农作物、搬迁、临时安置、停产停业损失、剩余土地出让金等补偿,对被征地农民给予住房、就业、上学、养老等安置,还支付安置补助费。因此,征收农民土地,不宜支付土地补偿费。它也应与征收国有土地一样,没有土地补偿费(退还折算后剩余土地出让金或其他土地使用费,实质是对其财产进行补偿)。当然,征收集体经济组织依法使用的土地,应支付土地补偿费,并归集体经济组织所有;但这类征地占比很小。另一方面,从土地功能角度,应突出“安置”。土地是重要的生产生活资料,农村土地往往还承担着生计来源、社会保障功能。一旦土地被征收,往往会影响被征地人员(单位)的生产生活。尤其是征收农民土地,通常会牵涉被征地农民居住地址迁移、生活开支增加、生计来源改变、就读学校变化、职业工作转换、生活方式转变等问题。这些是不能仅仅通过经济补偿就能解决的,有的是经济补偿根本不能解决的。因此,不但需要给予他们合理补偿,更需要做好对他们的安置工作,为其支付安置过渡费用,为其解决住房、就业、上学、养老、生产经营或办公用房等问题。但《宪法》对征收土地的制度表述与征收私有财产的制度表述是一样的,并未针对征地事务的特殊性,也未根据征地工作的实际将“安置”写入其中,因此,有必要修改。

  二、修改《宪法》第10条第3款的建议

  (一)修改思路

  坚守土地公有制,坚持实事求是原则,按照确有必要、尽量少改、准确简练的要求进行修改。

  (二)修改建议

  建议将《宪法》第10条第3款修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予安置补偿”。

  (三)修改理由

  1.征地安置很重要、很关键,往往比征地补偿更重要、更关键。一是就征收农民土地而言,被征地农民从农村迁往城镇,从农民变为市民,从农村的生产生活方式变为城镇的生产生活方式。这需要政府给予能保障其一定年限城镇日常生活的安置过渡费用,需要为其解决住房、就业、上学、养老等问题,需要将其纳入城镇医疗保险、失业保险、社会救助等基本公共服务体系。二是就征收集体经济组织依法使用土地而言,需要妥善解决集体经济组织成员因之而减少生计来源、失去就业岗位、失去社会保障等问题,需要因地制宜采取入股、留物业、安排就业、参加养老保险等安置方式。三是就征收国有土地而言,被征地人员(单位)除了部分选择货币补偿方式外,更多的是选择房屋安置方式。而安置房屋,往往涉及到地段选择、房屋搬迁、临时安置、产权调换等。

  2.国家对征地安置工作一直很重视,强调它也顺应了征地管理规律。一是在法规政策上,《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定:征收集体所有土地应支付安置补助费,应安排被征地农民的社会保障费用;征收个人住宅的,应当保障被征收人的居住条件,符合住房保障条件的应当优先给予住房保障;通过就业培训或就业安置、参加征地养老保险等,让被征地农民长远生计有保障。二是从工作思路来看,由于征地安置工作让被征地农民有房住、有业就、有学上、有社会保障,让集体经济组织成员入股分红、留房置业、实现就业、参加养老保险,也让国有土地上被征地人员(单位)有住房、有生产经营或办公用房等。因而,这既坚持了问题导向、分类指导的工作方法,也坚持了实事求是、公正合理的基本原则,有利于促进征地管理科学化。三是在实践中,党中央、国务院一直对征地安置工作高度重视,明确了地方政府的征地安置责任,并加强监管;各地也将安置补助费发放、房屋安置、就业安置、子女上学、参加征地养老保险等作为重点,加强组织保障,建立规章制度,做好征地安置工作。

  3.若《宪法》征地条款不突出“安置”,将影响到我国征地制度的完善。一是影响到征地补偿制度的设计。若不突出“安置”,有关法律法规容易将土地纳入征地补偿范围,而应当给予土地补偿费的征地情形很少。这既给征地补偿制度的设计带来方向性偏差,也与我国土地公有尤其是农村土地“集体所有”权属性质不相符合。二是影响到征地安置制度的完善。若不突出“安置”,就既难以解决目前存在的“重补偿、轻安置,重当前、轻长远”征地问题,也难以补充完善某些法律法规征地条款对征地安置的应有规定。三是影响到城乡征地制度的统筹与区分。若不突出“安置”,就既不能为统筹城乡的征地补偿制度提供宪法依据,也不能为区分城乡的征地安置制度提供宪法依据。

  (四)修订有关法律法规

  清理《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规,在征地条款中补充完善对征地安置的应有规定;在征收农民土地中,取消土地补偿费,同时提高安置过渡费用标准,以保障被征地农民一定年限的城镇日常生活;完善集体经济组织依法使用土地征收制度。

人物介绍

  瞿国然,男,重庆人,1976年生,现工作于重庆市綦江区发改委。自学专科、本科、学士学位,全日制研究生学历、硕士学位,先后在刊物上发表23篇文章。对深化“三农”改革等经济社会发展方面的政策研究、改革创新颇感兴趣。

  读研期间发表学术论文

  1.西部新农村建设中公共财政支出的作用及其政策优化,《未来与发展》CSSCI,2007(1)。

  2.我国环境保护中的信息公开机制及其优化,《环境保护》CSSCI,2007(4B)。

  3.我国公众与参环境决策的运行机制及其优化,《中国环保产业》,2007(10)。

  4.公众参与环境影响评价的原则及其价值诉求——以《环境影响评价公众参与暂行办法》为例,《中国人口·资源与环境》,2007(S)。

  5.刍议《环境影响评价公众参与暂行办法》的完善,《法学杂志》,2007(S)。

  6.硕士学位论文:《我国建设项目环境审批制度的优化研究——基于“环境影响报告书”角度》,2008年4月

  工作期间发表调研文章

  1.加强渝南黔北合作 促进綦江加快发展,《綦江调研》,2008(4)。

  2.2008年綦江县经济运行分析及2009年展望,《2009年重庆经济展望》,2008年12月。

  3.綦江县实施西部大开发战略调研报告,《綦江调研》,2009(10)。

  4.关于加快綦江食品工业园区发展的建议,县级青年人才论坛优秀论文集,2009年。

  5.关于加快綦江县物流业发展的思考,《綦江调研》,2010(3)。

  6.綦江县推进统筹城乡改革与发展的实践,《统筹城乡研究》,2010(5)。

  7.关于打造休闲綦江的思考,《统筹城乡研究》,2010(7)。

  8.2010年綦江县经济运行分析及2011年展望,《2011年重庆经济展望》,2010年12月。

  9.綦江区农民工户籍制度改革情况及建议,《重庆经济》,2013(3)。

  10.重庆市綦江区主体功能区战略研究,《统筹城乡研究》,2013(4)。

  11.推进綦江区军民工业融合式发展的思考,《重庆经济》,2013(5)。

  12.推进綦江区城乡统筹发展的思考,《重庆经济》,2014(2)。

  13.綦江产城融合与经济社会持续发展,《统筹城乡研究》,2014(3)。

  14.深化我市农村居民养老保险制度改革之我见,《新重庆》2014(8)、《重庆经济》2014(4)。

  15.深化集体所有土地征收补偿制度改革,《宏观经济管理》2014(10)、《重庆经济》2014(5)。

  16.深化耕地承包制度改革的建议,《重庆经济》,2015(2)。

  17.关于深化我国集体所有土地征收补偿制度改革的建议——兼论对《宪法》第10条第3款的修改,《重庆国土资源》,2015(2)。

  18.关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议,《重庆经济》,2016(5)。