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地区差异和全国统筹:养老基金难题待解

发稿时间:2017-03-01 10:15:46   来源:中国改革网   作者:唐 钧

  近日有媒体报道:“养老金结余各地差异极大,基础养老金全国统筹难题待破”。显而易见。这篇报道的标题涉及到两个方面:一是养老基金的滚存结余,二是养老基金的全国统筹,以下我们分而述之:

  关于第一个问题,报道中首先提及:“总体上看,中国的养老金结余量很大”。按照人社部每年发布的统计公报披露的数字,2015年末城镇职工基本养老保险基金累计结存35345亿元,城乡居民基本养老保险基金累计结存4592亿元,将这两项相加,为39937亿元,差63亿元就是40000亿。这与2015年8月出版的《中国社会保险发展年度报告2015》中的估计“职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元”基本一致。

  但是,报道中话头一转:“一些局部地区问题严重,不仅结余存量水平非常低,而且收不抵支”。其中的典型是近来常被媒体提起的黑龙江省,据说结余的存量只有88亿元,“仅够支付一个月的养老金”。黑龙江的问题,常说的就是老工业基地退休人员多。但是,改革开放已经35年了,相关的影响因素不再单一,必须把经济下滑、失业增加和劳动力流出等等,尤其是后者,都考虑在内。

  上述“仅够一个月”的说法被一些媒体的标题党所利用,造成了黑龙江省马上要发不出养老金的恐怖感觉,其实不然。实际上,如今养老基金的内部结构主要分成三个部分:其一,征缴的养老保险费,其二,财政补贴;其三,累积结存部分的投资利润及其他收入。就目前而言,黑龙江的征缴收入加财政补贴(主要是中央财政补贴),养老金的“按时足额发放(一个10多年未见的概念)”应该还不成问题。

  就全国的情况而言,按人社部的公报:2015年,城镇职工基本养老保险基金的总收入是29341亿元,其中征缴收入23016亿元,各级财政补贴4716亿元,两项相加是27732亿元。这个数字与总收入之间相差的1609亿元,应该就是上述的“累积结存部分的投资利润及其他收入”。

  在上述的养老保险基金的结构中,财政补贴可以说从上个世纪90年代末以来,一向是计算在基金收入之内的,现在有的专家撇开财政补贴来谈收不抵支,造成恐慌,其实是一种误导。

  查阅历年的相关公报,发现养老金改革之初,1998年的收入是1459.0亿元,支出是1511.6亿元,收支相抵是-52.6亿元。于是,在1999年的公报中就提到了包括“增加财政投入”在内的一系列筹集资金的措施。到2000年,公报中的说法又有变化,社会保险基金总收入后面加了个括弧,注明“含征缴收入和中央财政、地方财政补助”。到2002年,说法再次改变,直接在括弧中标明了“当年中央财政补助408.2亿元”。2003年,说法又变成了“各级财政补贴基本养老保险基金530亿元,其中中央财政补贴474.3亿元。”类似的说法一直沿用至今,有变化的是财政补助的规模,10多年来一直在涨。到2015年,已经是“各级财政补贴基本养老保险基金4716亿元”,差不多是12年前的10倍。

  在这里,必须强调,《社会保险法》中有规定:“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”在社会保险理论中,这叫“三方筹资”。有政府托底,人民群众毋需惊慌。

  为什么中央财政要对养老保险基金进行补贴?还有现实的理由:其一,是专家们经常谈到的,因为改革之前已经退休的2079.4万人(1994年数)其实没有缴过费,这是“老人”。还有“中人”,他们只缴了一部分费。要说清楚的是,不是他们不缴,而是之前的制度规定不必缴。更重要的是,必须了解他们当时的低收入意味着他们已经被国家进行了“必要的扣除”。也就是说,他们其实缴了费,但在“大锅饭”时期,是统着混着缴的。其二,养老保险制度初创之时,还担负着一个历史重任,就是要补发从80年代末开始拖欠的养老金。在相关公报中,这个话题从1998年开始,一直延续到2001年,4年间,共补发养老金215.9亿元。制度初创时,第二个原因是造成收不抵支的主因;随着时间的推移,第一个原因的影响越来越大。

  报道中还谈及“积累最多的如广东结余超过6000亿元”,其实按广东省自己披露,是6533亿元,这个数字是黑龙江的74倍。在网上找到还能打开的2005年《中国劳动统计年鉴》,看到一组数据,比较一下,也许很有意思:当年黑龙江省养老保险基金累计结余98亿元;广东省养老保险基金累计结余597亿元。10年间,黑龙江的数字似乎转了一圈又差不多回到了原点,而广东的的数字却暴涨了10倍。当年广东的数字是全国数字的20%,而今则是22%。

  为什么?最重要的影响因素可能就是劳动力的流出和流入。据媒体报道,2010—2015年,广东人口增量最多,而东北的辽宁和吉林人口增量则居最后两位。奇怪的是,黑龙江因数据未公布没有纳入统计——对此,只好说,你懂的。

  作为对策,媒体报道中说:“早在2013年,十八届三中全会决定就明确提出,要实现基础养老金全国统筹,但至今全国统筹的方案尚未出台。”有专家指出了全国统筹可能遇到的3个难题:其一,积累多的省份未必乐意交出来;其二,各省企业缴费基数不同导致不公平;其三,全国统筹后地方没有积极性。第二个问题和第三个问题的一半其实是技术问题,可以用按经济发展水准划分区域级差标准的办法来解决。第一个问题和第三个问题的另一半则是行政问题,只要上层下决心,就可以用问责和执行纪律的办法来解决。

  但是,想一想如今的省级统筹,除了京津沪3个直辖市是确确实实做到了市级统筹,即养老保险基金完全由市里统一调配。其他地区,其实都是由市里向省里交一部分“调剂金”,就算“统筹”了。为什么?似乎其中另有苦衷,这不是圈外人所能弄明白的,还是让“顶层”去运筹帷幄吧。

人物介绍

唐钧,上海人,1948年生,毕业于香港理工大学应用社会科学学系,获硕士(M. Phil)学位。曾任中国社会学会社会政策专业委员会秘书长、中国社科院社会政策研究中心秘书长,天津南开大学周恩来政府管理学院博士生导师。现任中国社会科学院社会政策研究中心研究员,学术委员会副主任,中国社科院研究生院教授,MPA和MSW导师,民政部政策研究中心博士后导师。中国经济社会理事会理事,北京义德社会工作发展中心理事长。

从1986年开始从事社会政策研究,共做了80多个相关课题,发表和出版论著近700余万字,译著约8万字。主要论著有:《社会治理与社会保护》、《中国社会》、《问题与障碍:中国走向全面小康的社会政策思考》、《中国城市贫困与反贫困报告》、《市场经济与社会保障》、《中国社会福利》、《中国农村社会养老保险模式选择》,等等。

近年来多关注中国老年保障问题,包括老年服务和长期照护保障,承担了中国医疗保险研究会和北京市老龄委的相关课题,发表有《长期照护保险:国际经验和模式选择》(发表于《国家行政学院学报》),《中国老年服务体系的现状、问题和发展前景》,(发表于《国家行政学院学报》,《新华文摘》、《人大报刊复印资料》和《中国社会科学文摘》都有转载)、《完全失能老人长期照护保险研究》(江苏社会科学)、《失能老人护理补贴制度研究》(江苏社会科学)等论文和研究报告。