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关于医养结合和长期照护服务的系统思考

发稿时间:2017-03-01 09:56:45   来源:中国改革网   作者:唐 钧

  2015年11月,国务院办公厅转发了卫计委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》1(以下简称《意见》)。2016年4月,民政部、卫生计生委又印发了《医养结合重点任务分工方案》2(以下简称《方案》)。显而易见,《意见》和《方案》是为贯彻十八届五中全会通过的“‘十三五’建议”精神,落实“推进健康中国建设”,“建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度”和“积极开展应对人口老龄化行动”,“推动医疗卫生和养老服务相结合,探索建立长期护理保险制度”等方针政策,3 为人民群众描绘出2020年实现“全面小康”时,作为一个整体的医疗卫生和养老服务相结合的美好愿景。

  1.《意见》和《方案》带来的利好消息

  央视“新闻联播”节目在播送这条新闻时,用图示的方式绘出了《意见》中的5项“重点任务”:一是建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制;二是支持养老机构开展医疗服务;三是推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭;四是鼓励社会力量兴办医养结合机构;五是鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。4 《意见》所列出的这些“重点任务”一旦落实,对中国的老年人及其利益相关者来说,真是天大的利好消息:

  《意见》中的第一个亮点,就是“建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制”。这一合作机制,甚为重要。具体而言,就是4条:其一,“鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作”;其二,“医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道”;其三,养老机构内设的具备条件的医疗机构可作为医院(含中医医院)收治老年人的后期康复护理场所。其四,“鼓励二级以上综合医院(含中医医院)与养老机构开展对口支援、合作共建”。上述4条,包括2个方面的合作机制:首先,是“合作共建”——既要求养老机构与卫生医疗机构“协议合作”(第1条),又要求卫生医疗机构对养老机构的“对口支援”(第4条)。其次,是“互利互补”——医疗卫生机构为养老机构开设“绿色通道”(第2条),养老机构内设医疗机构为医疗卫生机构提供“后期康复护理场所”(第3条)。5

  以上的合作机制,在《方案》中得到了落实:上述第一条,“民政部牵头,卫生计生委、中医药局配合”;第二条,“卫生计生委、中医药局牵头,民政部配合”;第三条,“民政部、卫生计生委、中医药局分别负责”;第四条,“卫生计生委、中医药局、民政部分别负责”。6

  再看“意见”中的第二个亮点,“到2017年,80%以上的医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道”。7 在《方案》中,这是由“卫生计生委、中医药局分别负责”的。8

  这对老年人来说,是一个切切实实的美好愿景。现在凡是大医院,门诊大厅里熙熙攘攘的人群和浩浩荡荡的挂号、付款、取药的排队长龙,确实令老年人望而生畏。坊间诟病:这么挤,没病都会挤出病来。要是两年内卫计委和医院真能解决这个问题,那可真是天大的功德。

  “意见”的第三个亮点是“发挥卫生计生系统服务网络优势,结合基本公共卫生服务的开展为老年人建立健康档案,并为65岁以上老年人提供健康管理服务,到2020年65岁以上老年人健康管理率达到70%以上。”在方案中,这也是由“卫生计生委、中医药局分别负责”的。9

  一个人步入老年,就意味着他(她)进入了生理机能逐渐衰退的“晚年”阶段。同时,当前的中国社会,随着生活水平的提高和医疗条件的改善,已经进入了“慢性病”时代。因此,对老年人健康进行“科学管理”,就能够延缓他们的机能衰退,控制慢性病病情的发展。这将使老年人的晚年生涯,那怕是带病生存,生命质量和生活质量都能大大提高。

  综上所述,《意见》和《方案》还所涉及的利好消息很多,但对老年人最为贴心的是以上三点。简述之,即“合作机制”、“绿色通道”和“健康管理”。相比之下,前一点较为宏观,后两点更为微观。

  2.《意见》和《方案》出台的社会经济背景

  在中国人口老龄化进程加速的社会背景下,《意见》和《方案》的出台自有其特殊的意义。关于人口老龄化,中国政府和中国社会的注意力一直集中在养老保险上。然而,老龄化社会带来的社会经济压力,实际上对医疗服务和医疗保险更甚。现在有相当一部分退休人员抱怨退休金太少,但他们是说用于生活消费的钱不够吗?显然不是。他们所担心的是,当年老体弱多病以及因此导致部分失能甚至完全失能时,用于医疗和长期照护的钱不敷用。

  有两组官方数据,可以作为人口老龄化正在对医疗保险制度施加压力的证据。第一组数据是人社部发布的《中国社会保险发展年度报告(2014)》10 中披露的:2014年,职工基本医疗保险参保人员医疗费用为7083亿元,比2009年增加4218亿元,增长幅度为147%。医疗保险费用增长如此之快,原因何在?对此,在各种正式或非正式的媒体上,可以说是众说纷纭。但有一个非常重要的影响因素却没有得到重视,这就涉及到第二组数据,即城镇职工基本医疗保险的参保退休人员剧增。2014年,参加医疗保险的退休人员7255万人,11 而在2009年时,参保退休人员才5527万人,12 从2009年到2014年这5年中,参加城镇职工基本医疗保险的退休人员就增长了1/3。

  另一方面,在老龄化进程逐步加速的同时,中国的城镇职工基本医疗保险制度本身却在不断弱化。2014年,城镇职工基本医疗保险的滚存结余大概是5537亿元,但其中主要是个人账户内的资金结余,达3913亿元。13 从制度设计看,个人账户的资金是归参保者个人所有,是不可以用于转移支付即互助互济的。也就是说,大多数年轻力壮很少生病的中青年参保者个人账户中的资金,是与年老体弱经常有病的退休参保者无缘的,而这笔资金又是城镇职工医保滚存节余资金的70%。如果除去个人账户积累的资金,城镇职工基本医疗保险基金的结余仅有771亿元。14 而在2010年时,这笔资金的规模是1273亿元。15 4年中,减少了502亿元,达39%。

  有研究表明,“基金收入增长速度低于支出增长速度的倾向从2011年开始逐渐显现。”2014年,从城镇医保的整个盘子(职工医保+居民医保)看,当年的收入9687亿元,支出8134亿元,支出已占到收入的84%。同时,收入和支出的增长幅度分别为17.4%和19.6%,后者大于前者2.2个百分点。“收支增速水平的变化必然影响基金的可持续性”,据《中国医疗卫生事业发展报告2014》预测,“2017年城镇职工基本医疗保险基金将出现当期收不抵支的现象,到2024年就将出现基金累计结余亏空7353亿元的严重赤字。” 16

  如果足够细心的话,应该会关注到《社会保险法》17 中对医疗保险和养老保险筹资机制的表述,措辞上是有差别的。城镇职工基本养老保险的筹资方式是“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”,而且还特别强调了“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”城镇职工基本医疗保险则没有这样的“待遇”,其筹资方式是“由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费”。比起养老保险,医疗保险少了“政府补贴”托底的承诺,自然其“保险系数”也会随之降低。

  由此可见,涉及21041万参保职工和7255万参保退休人员的城镇职工基本医疗保险,本身的脆弱性是显而易见的;更不用说城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。值得关注的是:《意见》和《方案》就是在这样的社会经济背景下出台的。

  当然,在当今世界,人口老龄化已经成为一种全球性的发展趋势,中国的现状,仅仅是这股银发浪潮中的一个支流。与发达国家的差别,不过是时间早晚而已。按照国际经验,相应的对策就是建立目被在于降低服务成本的长期照护制度,这会大大减轻老龄化时代医疗支出的沉重压力。

  3.关于长期护理服务的需求调查

  为了对中国老人的长期照护需求作出实证分析,以求证以上的文献研究得出的结论是否符合中国国情。2014年,中国社科院社会政策研究中心在北京、哈尔滨、南京、上海、杭州和长沙等6个城市,对随机抽样的1440名调查对象,进行了入户问卷调查。

  问卷中问道:“服侍生活完全不能自理的老人,会给家庭带来哪些困扰?”此问包括5个选项,可以多选。调查对象选择的比重,按顺序依次为:“家中人手不够”,63.89%;“经济骤然趋紧”的,58.40%;“生活节奏打乱”,54.93%;“家庭气氛紧张”,45.42%;“工作受到影响”,37.36%。看起来,这5个选项切中要害,调查对象认可的比重大都在四成或以上,最高的两项都在六成或以上。这说明老人一旦生活完全不能自理的,对其家庭生活的困扰是相当大的。

  问卷中又问:“如果将来生活完全不能自理,您觉得接受哪种养老方式为好?”这一问只设了两个选择,“居家养老”或者“机构养老”。选择的结果:居家养老是47.00%,机构养老50.00%。选择机构养老的多于居家养老,而且达到了半数,这个调查结果是出乎调查者意料之外的,

  问卷中再问:“如果将来生活部分不能自理,您觉得哪种养老形式更好?”问题假设的生活自理能力从“完全失能”改变为“部分失能”。对于这个问题,选择“在家里,主要靠家人照料”和“进养老院,主要靠福利机构提供服务”的两个选项所占的比重居然差不多,前者占占37%,后者占35%。前者比后者仅多出2个百分点,这是高于调查者预期的。接下来的3个选择的比重依次是“在家里,请媬姆照料”,占12%;“在家里,主要靠社区服务和上门提供的服务”,占9%;“主要靠日托服务,晚上和休息日在家”,占5%。如果把立足点“在家里”的统统概括为“居家养老”,那么,在部分失能的情况下,作这种选择的最多,这包括第一选择、第三选择和第四选择,加总起来是58%。显而易见,选择家庭养老的还是远远超过机构养老和社区养老。不过,同样是“在家里”,在选择服务提供者的时候,选择“家人”的更多,占37%;而选择“他人”,包括媬姆和社区的要少一些,加总起来21%。

  问卷中的第四问是:“如果让您选择养老机构,您认为哪种类型的养老机构更为适用?”选项有三:一般的、中等的和高档的。对于“一般的”的定义是:“一般水平,收费较便宜”,对于“中等的”的定义是:“中等水平,收费适中”,对“高档的”的定义是“档次较高,收费较高”。调查结果依次是:“中等的”(59%)、“一般的”(33%)和“高档的”(8%)。看起来,以上的选择,应该与被调查者的收入水平有较大的关系。在老年服务机构中,“高档的”的只是一种小众的消费,可以完全交给市场;而政府主要应该把重点放在“中等的”,而且应该逐渐把“一般的”改造为“中等的”。

  问卷中的第五问是“如果您需要提供机构服务,希望能得到哪些方面的支持?”被调查者的选择中,希望得到“亲属”支持的占41%,希望得到“社区”支持的占29%,希望得到“单位”支持的占22%,希望得到“朋友”支持的占7%。这说明如果享受机构服务,被调查者还是很希望得到来自本身的社会网络支持的。当时,明言得不到任何支持的也有23%,差不多也有1/4。

  如果将不同调查对象的经济收入与其需求和意愿进行交叉分析,分析的结果显得更有意思。以生活完全不能自理时能得到长期照护服务为前提,在40—59岁的被调查者中,愿意承担的服务费用的金额为月均2485元,希望国家补贴的金额为月均1798元;在60岁及以上的被调查者中则为2420元和1725元。自己承担和国家补贴两项相加为40—59岁的被调查者平均为4283元,60岁及以上的被调查者平均为4145元。应该说,差不多是在同一水平上。这与此次调查的样本城市中,养老机构对需要长期照护的老人的收费非常接近。

  综上所述,在部分或者完全失去生活自理能力以后,是否能够以及能够得到怎样的的服务照料,是绝大多数中老年人非常关注的切身利益问题。对长期照护服务,大多数人还是持积极的态度,这是建立和完善长期照护服务体系的社会心理基础。

  4.长期照护服务:医养结合还是医养分开?

  在前文中,对《意见》和《方案》的亮点及其出台的社会经济背景进行了质性分析,也对老年人的长期照护需求进行了定量分析,进一步明确了建立长期照护服务的必要性和紧迫性。但是,若进行国际比较,如今中国社会热议的“医养结合”,在世界其他国家好像并没有类似的说法。究其原委,原来发达国家大都设置的是卫生福利部,是以一个政府部门来统管与医疗卫生和养老服务相关的国家事务。

  “医养结合”的确是仅与中国的特殊国情相关。之所以这么说,是因为这个议题目前在中国至少涉及3个政府部门,即民政部(主管养老服务),卫计委(主管医疗服务)和人社部(主管医疗保险)。于是,在2016年两会上答记者问时,李克强总理就从“简政放权”的角度批评了医养结合的养老机构,“涉及到养老机构准入、医保定点、收费审批等,要跑多个部门”的问题。18 但是,以上所述,只是医养结合遇到的制度障碍之一。

  “医养结合”的表述,平心而论,是有失偏颇的,对于绝大多数老人来说,他们罹患的是慢性病,或称老年病。从某种意义上说,这些病是不可治愈的。因此,大多数老年人更为需要的是在带病生存状态下的日常生活照料,以及辅以延缓病情发展和维持生理机能的护理和康复。所以,核心问题其实不是“医养结合”而是“护养结合”。这一类服务,即现在常说的“长期照护服务”。

  从某种意义上说,“护养结合”的长期照护服务,并非强调“医”和“养”的“结合”,更谈不上“融合”。长期照护服务的目标反倒是要“医”和“养”分开。如前所述,无论对个人,还是对国家和社会,人口老龄化带来的最大的经济风险实际上是医疗支出。更早老龄化的发达国家也更早遭遇医疗保险的困境。于是,从20世纪80年代开始,发达国家纷纷制定政策,将对老年人的生活照料和一部分不是以治愈疾病为目的的护理、康复,从医疗服务中分离出来,形成了一门新的专业,即老年人的长期照护服务。

  更重要的是,长期照护服务被看作是“社会服务”。因为若不与“医疗服务”划清界限,成本就居高不下。这个问题在全世界都一样,谁也解决不了。有研究表明,对于老人的生活照料和护理、康复,用社会服务和用医疗服务,费用要相差30%或更多。

  说到“护养结合”,又涉及很多“特殊国情”。按国际惯例,老年服务机构在专业上通常是以注册护士为核心骨干或中坚力量的。在中国,说到“注册护士”,可能很令人茫然。但是,在发达国家,护理早已发展成为一个独立的专业和行业。护士通过专业考试并进行注册,可以成为“注册护士”。获得执业资格的注册护士也具有处方权,在注册期内这种权力是随着注册护士走的,在医院、诊所或老年服务机构都同样有效,并不受工作场所的限制。因此,国外的老年服务机构常常聘用注册护士为专业核心,从而组织起一个包括护士、护理士(介护士)、营养师、康复师、社会工作师在内的专业团队,以解决护养结合的问题。譬如美国的综合性老年人长期照护计划(Program of All-inclusive Care for Elderly,简称PACE)。但是,目前在中国,“重医疗、轻护理”依然是一种普遍的倾向,甚至认为护理是附属于医疗而存在的,并没有独立的处方权。更为麻烦的是,在中国,医生、护士的执业资格都要通过得到授权的医疗机构才能实现。

  当然,老年服务机构也会聘请医生,但一般都是兼职的而且并不驻院。平时采取的方式是定期巡诊,若遇急救,机构可打电话通知医生到现场(受聘的医生工作和居住的地点通常都在机构附近)。但老人治疗疾病,还是要去医院,机构在开办时就会签下自己的定点医院并预设绿色通道。现在,国内很多老年服务机构采取的也是这样的模式。如前所述,这样的做法在《意见》中也得到了充分的肯定。因为这种模式,在相当程度上可以减轻大医院、好医生的负担,同时也解决老人“看病难”的矛盾。

  另外,老年服务机构和医疗机构必须有明显的差别。将老年服务机构办成医疗机构,或者将医疗机构办成老年服务机构,都是不可取的。除了前文提及的有关经济理性的考虑之外,更重要的是人文关怀的理由:老年服务机构主要是老年人的生活场所,要尽可能地往家庭和社区的模式、格局和氛围靠拢。从这个意义上说,医院的模式、格局和氛围并不利于老年人的身心健康,不适宜长期居住。

  综上所述,用系统论的语言来表述,要追求“医养结合”的整体效应,就必须先使两个“部分”,即医疗和护养,充分地分化。但在分化中,又要形成功能上的细致分工,两个部分各自的功能能够有机地耦合。然后,在此基础上,最终整合成一个能够体现“整体大于部分之和”的整体效应的,更高层次上的“医养结合”。

  既顺应国际潮流,又考虑中国国情,为老年服务机构的长期照护服务提出以下建议:首先,应聘请资深的护士为核心,组织起一个包括护理员、营养师、康复师、社会工作者等专业人士在内的长期照护团队;其次,聘请退休的医生驻院,也可以聘请不驻院的医生多点执业。医生的职责是定时查房,按照大医院的诊断为患病的老人开药,并在抢救时及时赶到现场。最后,要与附近的大医院签订协议,并设置绿色通道以备紧急抢救的不时之需。

  1 《国务院办公厅转发〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见〉》,中国政府网(http://www.gov.cn/

  xinwen/2015-11/20/content_2969404.htm)。

  2 《国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》,民政部网站(http://

  www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201604/20160400882209.shtml)。

  3 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,(http://www.guancha.cn/politics/2015_

  11_03_339890_3.shtml》

  4 《图解:关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,中国政府网(http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/

  20/content_2969405.htm)。

  5 《国务院办公厅转发〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见〉》,中国政府网(http://www.gov.cn/

  xinwen/2015-11/20/content_2969404.htm)。

  6 《国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》,民政部网站(http://

  www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201604/20160400882209.shtml)。

  7 《国务院办公厅转发〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见〉》,中国政府网(http://www.gov.cn/

  xinwen/2015-11/20/content_2969404.htm)。

  8 《国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》,民政部网站(http://

  www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201604/20160400882209.shtml)。

  9 《国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》,民政部网站(http://

  www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201604/20160400882209.shtml)。

  10 《医疗费用五年来年均增长近两成》,北京,《经济参考报》2015年7月13日。

  11 《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/ SYrlzyhshbzb/

  zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201506/t20150629_212661.htm)。

  12 《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/

  zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110723_69906.htm)。

  13 《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/

  zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110723_69906.htm)。

  14 《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/ SYrlzyhshbzb/

  zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201506/t20150629_212661.htm)。

  15 《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/

  zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110720_69907.htm)。

  16 《医保基金收不抵支 专家:2020年或出现缺口》,北京,《经济参考报》2015年6月5日。

  17 《中华人民共和国社会保险法》,人社部网站(http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201506/ t20150625_212402.htm)

  18 《2016两会李克强答记者问:一句狠话 八个承诺》,凤凰网(http://finance.ifeng.com/a/20160316/14272466_0

  .shtml)。

人物介绍

唐钧,上海人,1948年生,毕业于香港理工大学应用社会科学学系,获硕士(M. Phil)学位。曾任中国社会学会社会政策专业委员会秘书长、中国社科院社会政策研究中心秘书长,天津南开大学周恩来政府管理学院博士生导师。现任中国社会科学院社会政策研究中心研究员,学术委员会副主任,中国社科院研究生院教授,MPA和MSW导师,民政部政策研究中心博士后导师。中国经济社会理事会理事,北京义德社会工作发展中心理事长。

从1986年开始从事社会政策研究,共做了80多个相关课题,发表和出版论著近700余万字,译著约8万字。主要论著有:《社会治理与社会保护》、《中国社会》、《问题与障碍:中国走向全面小康的社会政策思考》、《中国城市贫困与反贫困报告》、《市场经济与社会保障》、《中国社会福利》、《中国农村社会养老保险模式选择》,等等。

近年来多关注中国老年保障问题,包括老年服务和长期照护保障,承担了中国医疗保险研究会和北京市老龄委的相关课题,发表有《长期照护保险:国际经验和模式选择》(发表于《国家行政学院学报》),《中国老年服务体系的现状、问题和发展前景》,(发表于《国家行政学院学报》,《新华文摘》、《人大报刊复印资料》和《中国社会科学文摘》都有转载)、《完全失能老人长期照护保险研究》(江苏社会科学)、《失能老人护理补贴制度研究》(江苏社会科学)等论文和研究报告。