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社保费率过高之对策:降费还是精简归并?

发稿时间:2017-03-01 09:53:36   来源:中国改革网   作者:唐 钧

  2015年下半年以来,关于中国社会保险制度费率过高的议论很是热闹。为此而提出的种种对策中,要数2015年中央财经工作会议的说法最为直截了当:“要降低社会保险费,研究精简归并‘五险一金’”。就以上“顶层”的说法而言,“降费”已经不陌生,而“精简归并”则是一张新面孔。

  作为“降费”和“精简归并”的改革目标的“五险一金”,通常是指中国社会保险制度的外延,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金等6个子项目。本文要讨论的问题有二,即各项社会保险“降费”的空间和“精简归并”的可能性,但把重点放在“精简归并”上。

  中国的社会保险缴费率高,是个绝对的事实。若不带住房公积金玩,可能会进入世界TOP 10;若带上住房公积金,那就进入TOP 3,甚至在诸多的“世界之最”中再加上一个。

  但是,应该注意的是,造成“缴费率高”的政策后果的原因是很复杂的。其中一个重要的原因,就是中国劳动阶层的工资普遍偏低。然而,要“确保”各项社会保险得以实施,总费用则是需要保持一定规模的。这样,规模得到保证的总费用分摊到用人单位和劳动者个人头上,必然就不会太少。这些“不会太少”的分摊与本来就偏低的工资相比,费率高就成了必然。反过来说,中国的社会保险费率虽高,但因为工资低,收缴的资金却并不是像想象的那么多,一些保险项目还需要政府再加补贴。所以,看起来是再分配出了问题,但其实真正的原因可能在初次分配。在这样的背景下,若论降费,其实空间并不大。

  当然,近年来,社保降费已经成为一种趋势。2015年2月底,人社部、财政部发出通知:“从2015年3月1日起,失业保险费率暂由现行条例规定的3%降至2%。”6月24日,国务院总理李克强召开常务会议,再次决定从10月1日起,将工伤保险平均费率由1%降至0.75%,将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。由此可见,仅2015年,失业、工伤和生育三项保险,就降低了大约1.75%。

  进入2016年,社会保险降费是否还有余地?先看已经实行了降费的失业保险和工伤保险:2014年,失业保险的基金累计结存4451亿元,工伤保险基金累计结存1129亿元。但是,这些积累可能是以“应保未保”为代价的。2014年,在参加失业保险的17043万人中,只有207万人领取了失业保险金,后者占前者的比重是1%。在参加工伤保险的20639万人中,仅有198万人享受了工伤保险待遇,后者占前者的比重也是1%。如果要让这两项保险真正发挥作用,恐怕降费的回旋余地也不大。

  再看养老保险和医疗保险:仅以城镇职工基本养老保险为例,其实从改革后,一直都在靠财政补贴支撑。2014年,各级财政补贴已达3548亿元,已占整个养老金支出的16%。再看城镇基本医疗保险,2014年收入9687亿元,支出8134亿元,支出已占到收入的84%。同时,收入和支出的增长幅度分别为17.4%和19.6%,后者大于前者2.2个百分点,这样的发展趋势恐怕也不容乐观。这两项保险,若不考虑加入外部财力(譬如中央财政补贴、国企利润划拨,等等),仅在保险框架内琢磨降费,也同样不具备降费的空间。

  继续降费没戏,那就看看“精简归并”。这可能要从上个世纪50年代就已经达成了国际共识的社会保障制度暨社会保险制度的外延说起。1952年国际劳工大会通过的《社会保障(最低标准)公约》规定了10个社会保障项目,其中疾病津贴、伤残津贴、老年津贴、遗属津贴、生育津贴、失业津贴和工伤津贴等7项,通常是用社会保险的方式运作的,常被称为“七大保险”,用以应对疾病、伤残、老年、遗属、生育、失业和工伤七大社会经济风险。

  但是,在具体实践中,世界各国又都根据自己的国情民意和文化传统,对社会保险制度作了进一步整合。譬如将老年津贴、伤残津贴和遗属津贴整合成“老、残、遗”保险,将疾病津贴和生育津贴整合成医疗保险,于是就又有了养老、医疗、失业、工伤“四大保险”之说。

  在20世纪90年代社会保障制度改革时,中国其实是采取了“四大保险”模式的。也许当年为了突出计划生育的“基本国策”地位,于是把生育保险单列了。正因为如此,一讲“精简归并”,首当其冲的便是生育保险,将其并入医疗保险的呼声最高,也最少反对意见。尤其是之前计划生育部门已经和卫生部门于2013年合并成为卫生与计划生育委员会,通常制度合并会遇到的行政障碍已不复存在,所以便有了水到渠成的感觉。

  然而,迄今为止,还很少有人提到生育保险与医疗保险合并的实质性好处。要知道,截至2014年年底,城镇基本医疗统筹基金累计结存6732亿元。但其中有个人账户积累的3913亿元,要占到整个资金积累的58%。另外,上述的统筹基金还包括了城镇居民基本医疗保险基金累计结存1195亿元,如果除去这部分资金,个人账户积累的占比要高达71%。医疗保险与养老保险不一样,本质上就应该是现收现付的。因此,个人账户就成了“鸡肋”。前几年,有些地方默认了一些很搞笑的潜规则,即医保卡个人账户的钱可以用作任何生活消费,甚至可以像银行卡一样随意取用。

  将生育保险并入医疗保险,正好将医疗个人账户的资金从可有可无的状态变为可以物尽其用。因为个人账户的积累大多来自比较少生病、少看病的年青人;但就结婚生子而言,年青一代却是最主要的群体。因此个人账户中的将近4000亿人民币,绝大部分都有了用武之地。尤其是实行了“全面二孩”政策之后,这一“精简归并”的意义恐怕会更大。

  以上把“五险”说了个遍,却冷落了“一金”,即住房公积金。住房公积金是“中国特色”,国人常说是学的新加坡模式,其实不然。新加坡并没有一个专门的住房公积金。新加坡用于“居者有其屋”的住房按揭贷款的,实际上是中央公积金,即新加坡模式的养老保险基金。其做法就是用积累的养老保险基金贷给参保者购房,以贷款利息来使养老保险基金保值增值。

  中国的养老保险制度改革和住房制度改革,均始于上个世纪90年代,两项改革出台的时间前后只相差几年。在养老保险制度建立之初,是没有资金积累的,相反倒是需要政府年年补贴,因此无法完全学习新加坡模式。在这样的时代背景下,新加坡的经验到中国就被一分为二。在养老保险制度之外,另外多出了一个世界上独一无二的住房公积金制度。

  最近10年来,养老保险基金逐渐有了积累,并且越来越多,2014年已超过3.5万亿。可以想见,随着公务员和事业单位人员的养老保险制度的并轨,这笔资金的规模更会迅速扩张。最新有研究者披露,2015年实际上会超过4万亿。这又造成了一个难题,就是养老保险基金如何保值增值?

  前段时间,为公开透明,取信于民,媒体上集中报道了住房公积金的收支状况。从披露的数据中可以看到,2014年全国缴存的住房公积金总额仅为12956.87亿元,而提取额仅为7581.96亿元。由此想到,滚存积累的3.5万亿元或4万亿元养老基金和今后可能每年以5000—6000亿元的幅度增加的养老基金结余,用来充当住房按揭贷款,已然足以敷用。若将中国养老基金的滚存积累部分拿来替代住房公积金,以使养老基金的投资运营回归真正的新加坡模式,是否正好恰逢时机。

  以上的政策建议可能有四个好处:一是使养老基金有了一个基本的、稳定的保值增值的手段;二是使企业和职工都可以少缴费;三是使住房按揭贷款的资格范围扩大到所有养老保险制度的参保人;四是趁此机会,可以将与老龄社会休戚相关的“失能老人长期照护保险制度”建立起来。

  但是,此议一出,即遭年轻人反对。原来如今的住房公积金已经成为很多年轻人支付住房按揭的主要来源,月月都是即缴即取,实质上已成为单位给的“购房补贴”。如今作为刚需的住房,其高价正在耗尽年轻人的消费能力和储蓄能力。因此,凡是真学新加坡那样,试图将住房的即时需求和养老的未来需求链接到一起的“精简归并”方案,看来只能是一个“乌托邦”。

人物介绍

唐钧,上海人,1948年生,毕业于香港理工大学应用社会科学学系,获硕士(M. Phil)学位。曾任中国社会学会社会政策专业委员会秘书长、中国社科院社会政策研究中心秘书长,天津南开大学周恩来政府管理学院博士生导师。现任中国社会科学院社会政策研究中心研究员,学术委员会副主任,中国社科院研究生院教授,MPA和MSW导师,民政部政策研究中心博士后导师。中国经济社会理事会理事,北京义德社会工作发展中心理事长。

从1986年开始从事社会政策研究,共做了80多个相关课题,发表和出版论著近700余万字,译著约8万字。主要论著有:《社会治理与社会保护》、《中国社会》、《问题与障碍:中国走向全面小康的社会政策思考》、《中国城市贫困与反贫困报告》、《市场经济与社会保障》、《中国社会福利》、《中国农村社会养老保险模式选择》,等等。

近年来多关注中国老年保障问题,包括老年服务和长期照护保障,承担了中国医疗保险研究会和北京市老龄委的相关课题,发表有《长期照护保险:国际经验和模式选择》(发表于《国家行政学院学报》),《中国老年服务体系的现状、问题和发展前景》,(发表于《国家行政学院学报》,《新华文摘》、《人大报刊复印资料》和《中国社会科学文摘》都有转载)、《完全失能老人长期照护保险研究》(江苏社会科学)、《失能老人护理补贴制度研究》(江苏社会科学)等论文和研究报告。