当前位置:首页 >> 秦国文

人物专栏

新时代改革须把握和处理好的一些关键问题

发稿时间:2018-01-31 09:52:10   来源:中改研究   作者:秦国文

  全面深化改革是一项复杂的系统工程。十八届三中全会以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,一批具有标志性、关键性的重大改革方案出台实施,一批重要领域和关键环节改革举措取得重大突破,夯基垒台,立柱架梁,改革的主体框架基本确立。改革越往深处推进,面临的困难和挑战越大,遇到的硬骨头越多,确保改革号巨轮行稳致远,必须始终把握和处理好一些关键问题。

  一、改革最大的动力是责任担当

  改革实践证明,领导干部有没有责任,尽多大责任,是影响改革成败的关键。领导干部要有积极作为的责任担当,应当认清“三个变数”的关系。

  (一)发展的最大变数是改革

  历史是最好的老师,古今中外的历史一再证明,发展的最大变数是改革。

  看世界发展史。近现代以来世界经历了三次工业革命,为什么我们失去两次半机会,GDP在世界占比由1820年的1/3下降至1950年的不足1/20,而西方国家一跃成为世界的中心?一个重要的原因就是我们“闭关锁国”,思想上老化、政治上僵化,不思进取、不思变革,以致“日薄西山、气息奄奄”;而西方顺应时代,积极变革,终于走出“黑暗漫长的中世纪”。由此可以看出,世界变革对各个国家各个地区的发展不是普惠的,而是有荣有损、有进有退、有快有慢,是改革者赢得机遇、加快发展,不改革者错失良机、落后淘汰。

  看中国发展史。战国时期,秦国偏居一隅,却最终平定六雄、统一天下。为什么?因为有“商鞅变法”。楚悼王重用吴起在楚国进行变法,国力逐渐强盛,但楚悼王去世后,吴起被杀,变法被废,楚国也最终被灭。明朝张居正推行的考成法、一条鞭法等改革措施,使明朝气象一新,但他去世后改革措施被反其道而行之,明朝于是每况愈下。由此也可以看出,惟改革者进、惟创新者强、惟改革创新者胜。

  看改革开放史。党的十一届三中全会以来,社会主义中国实现了翻天覆地的变化,经济实力、综合国力显著增强,人民生活水平大幅度提高,因为改革。深圳等东部沿海地区的成为发展标杆、形成先发优势,因为改革。湖南在中部得以加快发展,形成自身的特色亮点,经济总量跻身全国前十排第九位,也是因为改革。今天的重庆、贵州等地得以后发赶超、迅猛发展,还是因为改革。这一轮全面深化改革,又注定是一场撬动发展格局的变革,谁要在这场改革中实现向前进位、向好发展的变化,就必须抢抓机遇、深化改革、积极作为。

  (二)改革的最大变数是干部

  改革成败关键在人。每一段改革,既有标志性的灵魂人物,也有关键性的执行团队。北宋王安石以“理财、整军”为中心的改革,一定程度上改变了北宋积贫积弱的局面,是因为人;由于落实举措不合时宜和实际执行不良最终失败,也是因为人。雍正改革推行摊丁入亩、改土归流等政策,解决了财政难题、减轻了百姓负担,得益于李卫、田文镜等一批模范总督的强力执行,但最后还是走入死胡同,“耗羡之外又增耗羡,养廉之中又取养廉”,也是官员所为。

  古人说:“有美意,必须有良法乃可行;有良法,又须有良吏乃能成。”改革开放30多年的成功实践,是总设计师邓小平开启,一届接着一届干、一棒接着一棒跑做出来的。今天的全面深化改革矛盾之多、难度之大、范围之广前所未有,更需要充分调动广大干部群众的积极性,需要责任担当和改革定力,需要重用改革促进派实干家,在全社会树立起让改革者上不改革者下的用人导向,目的正在于防止不会为、不敢为、乱作为的领导干部误导改革、虚耗改革、阻挠改革,坚决为担当者担当、为负责者负责,让改革号巨轮劈波斩浪、一往无前。

  (三)干部的最大变数是责任

  干部干事的最大动力在责任,干部干事的最大潜力也在责任。责任感越强,效果自然越好。这一点,无论在工作中还是在工程中,都是被实践一再证明了的。

  一个人表现出强烈的责任感,既有主观因素,也有客观因素。具体来说,一要树立以人民为中心的发展思想。要以人民的利益为重,把人民放在心中最重的位置,而不能把人民当“口号”喊、把人民当“摆设”使、把人民当“箭牌”用、把人民当“人情”记。二要确立以事业为追求的价值取向。只有这样,才会“公而忘私、先公后私”,才能做到“功成不必在我、建功必须有我”。三要建立以担当为前提的宽容机制。宽容不是纵容,宽容机制形成的应当是“为担当者担当、为负责者负责”。四要设立以实绩为依据的激励导向。坚持五湖四海、任人唯贤,坚持德才兼备、以德为先,坚持注重实绩、群众公认,营造风清气正的干事创业环境。

  二、改革最大的障碍是利益藩篱

  改革从来就不是一帆风顺的。改手中的权、去部门的利、割自己的肉、动别人的奶酪,当然不可能欢欢喜喜、轻而易举,必然面临着各种阻力,这些阻力在新形势下又呈现出许多新的特征:

  (一)矛盾向利益聚焦

  “几何公理要是触犯了人们的利益,那也一定会遭到反驳的。”今天我们推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度,绝不亚于历次改革。30多年前的改革同样不易,但那时更主要的是突破思想禁锢,因为“家庭联产承包责任制”几乎就是一个普惠的改革举措,责任一到户,农民种地积极性大大激发,农业生产力大大提高。那时最大的阻力不是利益藩篱,而是“姓资姓社”的思想困惑,改革每向前迈进一步都会受到“姓资还是姓社?”的质疑。所以当时中央强调最多的是“发展才是硬道理”“不管白猫黑猫,抓到老鼠就是好猫”“胆子要大一点,步子要快一点”“不改革开放,只有死路一条”,目的就是要统一思想、坚定步伐。

  相比30多年前的改革,这一轮改革主要是突破利益藩篱:国企负责人薪酬制度改革,领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为,放管服改革,医药卫生体制改革……,哪一项都要真刀真枪,哪一步都要触碰利益。“触及利益比触及灵魂还难”,这句话足以说明触及利益的改革的艰巨性和复杂性。

  (二)利益向多元分化

  现阶段,我国社会的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。但在不同的情况下,人们的物质文化需求也是不一样的。在温饱问题没有解决前,人们对物质的需求非常迫切,但也相对简单,因为在这种情况下,人们只考虑一个问题:吃饱穿暖。这个问题的解决会给他们带来最大的满足感。

  马斯洛需求理论表明,人们当基本生存条件解决后,必然迈向更高级的尊重需求和自我实现需求。高层次的需求必然是向多元分化的,不仅有物质方面的,而且有精神层面的。今天的供给侧改革起因在需求高端化、多元化,难题也在需求高端化、多元化。随着生活水平的提高,人们对个性化、高端化、多元化产品的需求大增,而我们的产品供给一时满足不了,于是人们就到国外买买买。对消费领域来说是如此,对社会、文化等领域同样如此。所以,今天满足人们物质文化需求,绝不是量的增加,核心是质的提高,是满足个性化、多样化、高端化需求。

  (三)调整向存量深入

  过去的改革大多是增量改革,因为从利益的角度说,当时普遍处于不满足状态,基数不大、要求不高,而改革开放极大地解放发展了生产力,经济增速快、调剂余地大,用增量的办法调节平衡是容易实现的。但随着经济发展进入新常态,情况发生了明显变化,高速增长时代已经一去不复返,单纯的“增量法”难以为继,在增量改革的同时,必然要更多采取“存量法”,在优化结构上找出路。然而存量改革,实际上就是“动奶酪”的改革,往往是进退两难、左右为难。

  为什么进退两难?不发展难,人民日益增长的物质文化需求无法满足,所以 “发展是解决一切问题的总钥匙”;但发展未必就不难,发展带来的一系列新的矛盾和问题更是不容忽视。比如,用机器人换人,这是发展趋势,但机器换人,人就要下岗,如何安置被淘汰下来的工人就是一个必须直面的问题。

  为什么左右为难?改革是一把“双刃剑”,一边触及公平,一边触及效率;一边触及既得利益,一边触及新增利益。计划经济体制下,保证了公平,但却失去了效率;市场经济体制下,提高了效率,但也拉大了差距。户籍制度改革前,进城农民工享受不了市民待遇;但改革后,老市民享受的城市资源自然就会受到影响。过去的改革往往是“帕累托改进”,绝大多数人能从改革中受益,现在的改革很可能是“卡尔多改进”,利益增进和利益调整并存。

  三、改革最大的原则是问题导向

  全面深化改革应当坚持一些基本原则,如突出重点、把握次序,坚持发展导向、需求导向等。在众多原则中,最重要的原则是问题导向。马克思曾深刻地指出:“主要的困难不是答案,而是问题”。在改革深水区,能否准确发现、深刻分析前进道路上的各种矛盾和问题,是检验理论水平和治理能力的重要标准。

  (一)改革因问题倒逼而产生

  全面深化改革的理论创新,首先就是一种“以问题为导向”的认识论。奔着问题去,跟着问题走,揪着问题改,是全面深化改革基本方法。司法改革,针对的是办金钱案、关系案、人情案等问题;生态文明改革,是“希望雾霾小一些”“不能欠子孙债”,让绿水青山就是金山银山;招生制度改革,剑指应试教育和一考定终生弊端,提升教育质量、保证教育公平;农村土地制度改革,破除对土地流转、人员流动的制度制约,旨在激活生产潜力、促进农民增收……。

  就经济体制改革领域而言,突出的问题主要是三个方面,即体制性障碍、政策性问题、结构性矛盾。而结构性矛盾中,主要又表现在六个方面。一是产业结构。低附加值、高消耗、高污染、高排放产业比重偏高,高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。二是动力结构。过多依赖“三驾马车”来拉动,改革、转型、创新“三大发动机”根本动力不足。三是投入结构。过度依赖劳动力、土地、资源等一般性生产要素,人才、技术、知识、信息等高级要素比重偏低,导致中低端产业偏多。四是金融结构。信贷资源配置存在脱小向大、脱实向虚、脱私向公、脱高向低的问题,小微企业、实体经济、民营经济、高端产业融资难;金融组织体系存在重大轻小、重公轻私、重旧轻新的问题,小微金融机构、民营金融机构、新型金融机构发展不足,直接融资与间接融资比例失衡。五是分配结构。城乡收入差距、行业收入差距、居民贫富差距都比较大,财富过多地集中在少数地区、少数行业和少数人群中。六是区域结构。突出表现在人口的区域分布不合理,区域发展不平衡。新型城镇化水平不高,且户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率。

  (二)问题因人的感受而显现

  一切经济社会发展问题都与人的感受相关。以人的感觉梳理问题就会有条清晰的线索。现实中,人们期待的感觉,也正是我们改革努力的方向。

  一是让人感觉做什么事都有味。有味的状态是什么?是各得其所、乐得其所。这需要社会公平、公正作支撑。我们有很好的文化、有很好的理念,如“行行出状元”、“让人人享有人生出彩机会”。怎样践行这些理念、实现有味的目标?需要推行诸如“五湖四海、任人唯贤”的干部人事制度改革,让人干什么事都有奔头;打破一般领域垄断地位的国有企业改革,让所有的市场主体享受平等的竞争规则,等等。

  二是让人感觉做什么事都有谱。有谱的状态是什么?是有信任感、有预见性。这需要良好的政府诚信、干部作风作支撑。审批是需要的,即便是在市场经济高度发达的国家也存在审批,但审批盖上百个章,要证明“你妈是你妈”,这就过了,就是不靠谱。怎样做到办事有谱?就需要管好政府的手,放开市场的手;需要体现“精简、统一、效能”原则的行政审批制度改革;需要体现“公开透明、高效便捷”原则的商事制度改革,等等。

  三是让人感觉做什么事都有数。有数的状态是什么?是知可为、知不可为。这需要有法有规可依,有法有规必依。世界上最难琢磨的是人,但最需要琢磨的是事。如果很多政策制度不健全或者政府的自由裁量权过大,那么人们就不得不去多琢磨人,这样心中就一定没有数。怎样实现做事有数?需要改掉特权,改掉潜规则,把权力关进制度的“笼子”中去;需要加快推进权力清单制度改革、司法体制改革,等等。

  四是让人感觉做什么事都有底。有底的状态是什么?是放开手脚、挥洒自如,是敢于冒险、勇于创新。这需要良好的社会保障体系,让人退有出路、守有底线。为什么我们的国企改革、事业单位改革那么难?为什么人们怕破产、怕失业、怕意外、怕消费?因为我们的社会保障体系还不健全,社会保障这个底托得不够。怎样实现做事有底?需要统筹推进教育、医疗、就业、社保体制改革,等等。

  四、改革最大的学问是制度设计

  中央领导反复强调,“要把制度建设摆在突出位置”,“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”,“把制度创新作为核心任务”。“制度设计”“制度建设”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”……“制度”从未像今天一样,成为全面深化改革的关键词。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这其中最重要,也最难的就是制度设计。

  (一)制度设计的基点是有效性

  有效性,简单地说就是要解决问题。达到有效性,关键是找到结合点。在抽象的层面上,改革要找到发展稳定的结合点,稳增长调结构转方式的结合点,改革力度、发展速度、社会可承受程度的结合点。而在具体的层面上,每一项改革举措都要找到利益得与失、制度破与立、创新稳与进、需求侧管理与供给侧改革等结合点。比如,PPP投融资改革要找准“公私”利益结合点,确保政府投资有效率、民间投资有动力;放管服改革要把握好“放、管、服”的结合点,确保放得下、管得住、服务好。要找到找准这些结合点,应当在三个方面下功夫。

  一是在市场上循规律。“物竞天择,适者生存”,是生物进化的观点,也是制度进化的观点。在市场经济条件下,制度设计首先就是要坚持与时俱进,主动遵循市场经济规律,注重用市场的手段和方法研究解决问题。只有这样,改革创新的制度才会灵、才会实用、才有生命力。

  二是在根本上找方法。用最简洁的制度解决最复杂的问题,用最少的制度解决最多的问题,始终是制度设计的重要原则。现实中,问题往往是不可穷尽的,制度设计如不从茎干、根本上着手,而是在树梢的千千万万枝叶上纠缠往复,就会达不到目的,甚至适得其反,出现“按下葫芦浮起瓢”的怪象。从根本上找方法,形象地说,就是要把联系千千万万枝叶的根茎理清、找准、打通。

  三是在精准上下功夫。现实中,出台没有原则错误的制度易,要出台落地管用的制度难,因此,大而空的制度、疏而阔的政策也就越来越多,制度设计的精准程度不高,政策执行的神经末梢不通,条条之间、上下之间、区域之间不能有机对接。解决这一问题的总方法,就是要处理好习总书记提出的五个关系,即“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。

  (二)制度设计的关键是系统性

  系统性,简单地说就是要统筹兼顾。改革是系统工程,不是单个领域体制的调整和修补,而是各方面体制与制度的创新;不是某个领域体制改革的单向推进,而是各领域、各层次的系统推进;不是止步于改革体制机制,而是要着眼于制度聚合与集成,形成总体性的制度成果和制度文明。当前改革的孤岛化、碎片化现象一定程度存在,其本质就是因为缺乏系统性设计造成的。如,审批制度、商事制度等改革,就存在诸多不协同的现象,致使有些权力下放不配套、有的放管不协调,从而造成相互掣肘、形成真空地带,不仅达不到改革的目的,反而带来诸多负面影响。

  注重系统性,必须从任务铺排开始。全面深化改革任务面广项多,但改革项目之间是有机联系的,如果我们能理清各项目之间的逻辑关系,构建改革“项目树”,就为改革系统推进奠定了重要的基础。比如,在《三中全会决定》中,有六个部分是讲经济体制改革,但如果进行粗线条梳理,其主要任务也可以理解为三个“规”字,即政府规矩、市场规则、企业规范。而政府规矩中,主要是区划类、机构类、权力类、手段类等改革,也就是财税、金融、投融资、行政审批等调控手段;在市场规则中,主要是产权类、准入类、交易类、竞争类等改革;在企业规范中,主要是国企改革、民企政策、社会组织、信用体系建设等改革。这种理解不一定完全精准,但较容易理出“四梁八柱”性质的改革来,以此为主干,就可以构建经济体制改革“项目树”。同时,注重系统性也不能搞“大一统”,每个地方有每个地方的特点和发展定位,当以本地发展目标为主线构建目标、任务、措施层次分明的改革“项目树”。

  (三)制度设计的要求是稳定性

  稳定性,简单地说就是要着眼长远。邓小平同志讲过,制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”,是党的十八届三中全会设定的改革目标。改革不能成为权宜之计,每一项政策和制度出台,都应当保持一定的稳定性,也就是说要使政策和制度尽可能管远一点、少变一点,这样制度的功效才可能完全展现出来。现实中,如果不注重制度稳定性,还往往容易遭遇制度的“逆淘汰”:一项正确的举措,往往被错误的执行导致了错误的结果,得到错误的否定。深圳华为公司老总任正非有个著名的“三化”理论:在引进新管理体系时,要先僵化,后优化,再固化。从一个侧面可以窥见华为以制度的稳定性取得成功的奥秘所在。

  改革的艰巨性、复杂性毋庸置疑,只要我们科学认识改革的本质要求、把握改革的内在规律、用好改革的基本方法,就一定能富有成效地把改革推向前进,取得全面深化改革的最终胜利。

  五、改革的最大方法是试点探索

  试点和探索是改革的重要任务和重要方法,也是凝聚共识的重要经验和重要过程。我国30多年来改革成功的一条基本经验,就是有效发挥试点和探索对全局性改革的示范、突破、带动作用。如何创造性开展试点和探索工作,更大发挥试点和探索在全面深化改革中的“探路”作用,更好促进经济社会发展,更多给人民群众带来获得感?是一个必须厘清并实践好的课题。

  (一)认识重要性,正确把握试点和探索之间的相互关系

  习总书记指出,试点要注意同中央确定的大的发展战略紧密结合起来,为国家战略实施创造良好条件。同时也提出,我国地区发展不平衡,要鼓励不同区域进行差别化探索。由此可以理解,试点更多是为了完善顶层设计、保证国家战略实施自上而下部署的特殊任务;探索更多是为了贴近基层实际、保证方案落地生根自下而上开展的自主自发尝试。二者在实施过程、推动方式、时限要求等方面有所不同,但是又互为补充、互相包含、有机结合,试点中有探索,探索中有试点,共同承担着为改革“探路”的重要使命。对试点和探索的关系认识清楚了,才能对试点和探索在政策运用上、方法选择上既有所侧重、有所不同,又相互结合、相互促进,更好服务于改革发展的大局和全局。否则,一些重大改革的推进就会陷入盲目,而一些有益探索形成的经验又容易被扼杀。

  (二)找准着力点,切实增强试点和探索的有序性

  试点和探索可以遍地开花,但不可以杂乱无序,应当在全面深化改革的总体部署下,围绕最重要、最紧要的问题或领域有序展开。

  一是着力完善方案。改革不可能一蹴而就,改革方案也不可能一次尽善尽美,必须在实践中反复论证、不断完善。试点和探索就肩负着这样的重要任务。为探索出一条充满活力的社会主义经济发展道路,当年选择在深圳等地建立经济特区;为在新形势下全面深化改革探索新路径、积累新经验,如今又选择在上海等地建立自由贸易试验区。

  二是着力耦合项目。改革必须注重系统性、整体性、协同性。这就要求,改革推进不能碎片化,不能形成项目孤岛,而必须相互耦合,形成联动。试点和探索好比一架机器的中间齿轮,又好比一个木制结构的卯榫组合,起着联动传导、耦合固定的作用。这些中间齿轮、卯榫组合,尺寸形状可以千差万别,但一定要适用,只有适用才能让整架机器协调运行、整个结构稳定牢固,推动改革发挥整体效应。

  三是着力对接实际。试点和探索好比改革之足,只有通过这个足在改革大地上去感知实情、调节步伐、区别用力,才能脚踏实地、稳健前行,才能精准对接基层实际,推动改革落地生根。再好的顶层设计也不可能是“一药灵”,要“服水土”“出疗效”,需要试点和探索开出配方。因此,改革要对接实际,一定要结合千差万别的情况进行政策和方案的“二次创新”,用试点和探索打通政策和方案的“通乡路”“通村路”,让人民群众全面享受到改革的理论获得感、现实获得感、预期获得感。

  (三)注重获得感,不断推进试点和探索转化为发展成果

  试点和探索是有目的性的,这就是着力解决实际问题,努力转化为发展成果,不断提高广大群众的获得感,而不是让试点和探索的成果成为“盆景”。

  一是要重视经验总结提升。经验由不断积累到总结提升不是简单、自然的过程,是要付出艰辛努力的。首先要深入调研,摸清情况;其次要认真评估,充分发挥自我评估、有关部门评估和第三方评估相结合等有效形式,掌握试点和探索的质量和效果;再次要分类处理,对无效试点予以中止,对有困难的试点进行帮扶指导,对取得成效的加强经验总结。

  二是要重视制度系统集成。试点和探索成果好比散乱的珍珠,虽然珍贵,但是零星零碎、局部局地,要最大化显现出价值,必须串珠成链。系统集成的过程是共识化、标准化的过程,也是介于经验总结和成果推广的承上启下的过程,是非常重要的一环。一条好的经验形成难,一种更具适应性和推广性的制度形成更难,不仅需要不断提升某一试点和探索的成功经验,而且需要整合相关领域试点和探索的成功经验。

  三是要重视成果推广应用。试点和探索推广的范围越广泛,吸收的养分越多,成果的含金量越高,达到的成效越好。试点和探索的经验成果得来不容易,而要推广运用也不简单,这其中既有认识程度不够的因素,也有接纳自觉不够的因素。因此改革成果的推广必须借助外力。一是对试点和探索的成果进行评级认定,确定可以推广的层级和范围。二是把成果推广工作纳入改革任务部署,编入督察督办范围,列入绩效考核内容,确保有实际动作、时间节点,防止避实就虚、避难就易,使好成果遍地开花结果。

  改革没有完成时,改革永远在路上,决定了试点和探索无止境。只要我们用好试点和探索这一改革的重要方法和武器,不断激发活力、增添动力、提升效力,不断创造经验、转化成果、惠及群众,就能造就我省改革的“江河滔滔后浪接前浪,青山巍巍一峰高一峰”之势。

  六、改革的最大逻辑是辩证思维

  全面深化改革是一项复杂的系统工程,必须坚持辩证思维。就供给侧结构性改革而言,有政府作用与市场作用发挥的问题,有传统产能与新兴产能驱动的问题,也有发展长板与发展短板处理的问题,还有国际与国内、中央与地方情况把握的问题,必须贯穿马克思主义辩证思维,把握大局、突出重点、统筹兼顾、精准施策,确保改革有力有效有序推进。

  (一)辩证处理好“有形之手”与“无形之手”的关系,把握改革的正确方向。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系。当前,各地推进供给侧结构性改革从“三去一降一补”五大任务破题,在债务置换、企业减负、过剩产能化解、房地产库存消化等方面收到了初步成效。但从手段方法看,需求侧管理思维惯性大,在如何提供有效供给方面办法不多、效果欠佳。一些地方还是习惯于用权、不习惯于用法,习惯于治标、不习惯于治本,习惯于应急、不习惯于虑远,政府这只手伸得过长、用得过僵。有的把PPP的“经”念歪了,还是用过去“擅长”的BT模式;有的把去库存的“招”用偏了,总想着加杠杆;有的把降成本的“脉”把错了,还在为一些“僵尸企业”输血。

  处理好“两只手”的关系,让二者“各就其位”,关键要认清问题的根本所在,厘清政府与市场的边界,真正发挥市场决定性作用。一方面要让“无形之手”有力。淘汰落后产能也好,创造新供给也罢,一定要发挥“无形之手”的作用,只有市场灵起来了、企业活起来了,资源配置才可能高效率、低成本,才能让生产要素的活力竞相迸发。所以,千招万招,用市场的思维、市场的方法才是好招,以此推动“三去一降一补”,才能去而不返、降而管用、补而见长。另一方面要让“有形之手”有为。“无形之手”往往受制于“有形之手”,只有“有形之手”会为、有为,拿出“权力清单”,理出“责任清单”,“无形之手”才有发力的空间。“有形之手”不是在需求侧专长投资刺激,更不是在供给侧直接指挥企业,而是要通过深化“放、管、服”改革,更加突出宏观调控和“服务”的属性,针对市场容易“失灵”和“乏力”的环节,加强预期管理和对市场主体的引导,更多地搭建要素市场,为微观经济主体破除藩篱。

  (二)辩证处理好传统产业和新兴产业的关系,确保经济转型实现“双轮驱动”。经济社会发展中,很多情况下都有“双轮”效应。推进供给侧结构性改革,同样有个改造提升传统动能和培育壮大新动能,以实现“双轮驱动”的问题。特别是在经济形势复杂的背景下,新旧动力衔接不够,增长动力青黄不接,传统动力苦苦支撑但已经失去了后劲,新动力虎虎生威但还挑不起大梁。这充分说明,传统产能不能一去了之,新动能也不是一抓就行。在推进供给侧结构性改革中,很多地方着眼于培育新动能,把主要精力放在发展新兴产业上,这无可厚非。但令人担忧的是,一些地方对传统产业改革提升或放任不管、或束手无策。有的只想到破产处置要政策,不善于重组优化找出路;有的只有关停之策,没有转型之招;有的只是拖着、耗着,不敢壮士断腕、绝地反击,这种失之偏颇的举措注定难以见效。

  处理好“两个轮”的关系,实现“双轮驱动”,关键要以创新为动力。创新既能够提高传统产业的供给质量,更好地适应和满足市场需求的新变化,也可以发掘和形成新的增长点,更好地创造和引领市场的潜在需求,把握和顺应新需求产生和变化的方向。创新关键是要激发企业活力,补齐创新“链条”,让新技术新产品新业态注入双轮之中,实现飞速运转。一方面精准实施产业政策,通过大数据、“互联网+”、智能制造和资源要素优化配置,对工程机械、钢铁、有色、化工、农业等进行产业改造和效率提升,让传统动能焕发生机。同时,通过集聚、发挥VR等虚拟技术以及轨道交通、航空航天等领域的技术优势,培育新兴产业,壮大新兴动能。另一方面充分依托长株潭国家自主创新示范区等平台的示范、突破、带动作用,补齐技术创新、产品开发、人才聚集等创新发展“链子”,不断解决创新能力与发展需求脱节的问题。通过多管齐下,实现传统动能转型和新动能异军突起,让“两个轮”“动力十足”,推动我省经济持续增长、跃上新台阶。

  (三)辩证处理好发展长板和发展短板的关系,加强制度创新和制度供给。实践证明,无论是规范市场竞争,还是维护公平正义,无论是扬起“长板”优势,还是避免“短板”制约,都需要一套更加完整的制度。一些地方存在这样或那样的发展短板,很大程度上仍是制度建设和制度供给不足的问题。但在解决这些发展短板和制约时,有的并不是考虑制度供给这个根本,还是习惯于头痛医头、脚痛医脚,以工作代替改革。有的为补短板,总是拿财税、地价做文章,不计成本、不计后果,盲目地去引进、去扶持;有的为做长板,不合实际、不接地气,一味地去跟风、去追新,这样的“蛮干”也可能带来一时的“日新月异”,但明天就可能“涛声依旧”,也可能拔出一个所谓的新兴产业,但明天就可能成产能过剩。

  处理好“两块板”的关系,让二者“齐头并进”,既要用制度创新让短板变长,也要通过制度供给让长板更长。首要的是强化政府的制度创新能力,给市场经济运行主体创造优良的制度环境,直接或间接地激励、引导市场主体做出有利于资源最优配置的经济决策,最终实现结构调整的目标。其次要围绕制约经济发展的制度性问题推进改革,增强制度供给的针对性和有效性,梳理推进“三去一降一补”需集中出台和落实的改革举措,打好组合拳,使各项改革措施同向发力,特别是要加快推进国企、财税、金融等改革,发挥其基础性制度支撑作用。再次要着眼长远,克服去产能行政化、去库存短期化、去杠杆表面化、降成本无序化、补短板雷同化,防止急功近利思想对制度建设、制度创新的忽视和伤害,真正从根本上解决问题,保证经济体的健康。

  (四)辩证处理好世情国情和省情地情的关系,推动各项改革举措落到实处。推进供给侧结构性改革,需要把省情放在国情甚至世情中去把握,也需要把国情甚至世情结合到省情中来考虑,也就是要处理好“两只眼”的关系,既看省情地情,也看国情世情。各地在推进供给侧结构性改革中取得了不同程度的成效,但仍有不少地方不求甚解、生搬硬套,眼界不宽、境界不高,没有真正把握带规律性的特点:一是有一般性的理念,但没有一般性的模式。各地因区位条件、资源禀赋、产业基础不同,改革的模式自然也不尽相同;二是有普遍性的问题,但没有普遍性的方法。开放、金融是带有普遍性的问题,沿海地区注重的是政策创新、产品创新,内地需要更加注重的是开放功能和金融体系建设;三是有永恒性的目标,但没有永恒性的结构。改革的目标是追求供需协调平衡,但没有哪个结构可以一劳永逸的实现供需平衡,因此要不断增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

  处理好“两只眼”的关系,让二者“炯炯有神”,必须内外结合、远近结合。一方面,要立足实际,着眼大局,根据省情地情特点和区位优势,实事求是地选择产业方向和产业布局。以“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游”为指导原则,扬长避短、错位发展,切忌好高骛远、盲目攀比。另一方面,要开阔视野,放眼全国,深入领会中央的精神实质,敏锐捕捉政策动向,及时做好战略融入和战略对接工作,在把握先机上走在前列;充分借鉴外地好的经验和做法,符合实际的则用,见到成效的则取,受到肯定的则试,避免坐井观天、自娱自乐。同时,“两只眼”都要坚持问题导向,有什么问题就解决什么问题,什么问题突出就重点解决什么问题,什么是根本问题就从根本上解决什么问题,增强改革的针对性和实效性。

  七、改革的最大难题是权力设置

  推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是党中央、国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。但各地探索的权力清单一定程度地存在形式多样、内容不一、口径迥异等情况,让人多少有些难以琢磨;有的地方推出的权力清单遮遮掩掩、左避右让,步调不一、相互掣肘,更是让人难以适从。之所以权力下放难、同步难、规范难,关键是在权力这块“乳酪”上做减法难。如果能效仿财政的“零基预算”,把已有权力归零,然后按制度规定和市场需求做加法,也许能获得意想不到的效果。

  (一)权力,不是固有之物,却有固着效应

  权力是权力主体凭借一定的政治强制手段,在有序的结构中,对权力的一种支配力和控制力。权力作为一种社会现象,并不是一成不变的,而是随着社会的发展和进步而不断演变的。比如,随着制度的变迁,原本掌握在封建君主、大资本家手中的权力,逐步由人民群众掌握;再比如,随着我国改革不断深入,原本由政府主导的权力,逐渐让渡给了市场。从这个意义上说,权力是可以“零基”设置的。

  而从另外一个方面讲,权力一旦形成,就具有明显的趋利性,通常与地位、身份、利益等紧密联系,形成固着效应,因此要在权力上做减法显得十分艰难,当前简政放权中遇到的各种阻碍也充分说明了这个问题:有些地方放权存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象;有些地方权力设置肆意、权力行使随意、权力扩张恣意;还有些地方对上级下放的权力进行截流,出现了“肠梗阻”等等。从这个意义上说,权力应当“零基”设置。

  对权力进行“零基”设置,不是完全否定过去的做法,而是换一种思维方式和放权方法,不再以过去的权力为基础去做减法,而是从零开始,以新的条件、环境和需求用加法去重置。

  (二)权力,既是制度规定,也是市场需求

  权力“零基”设置的关键在于如何科学界定权力,这里应着重突出社会主义制度特征和市场经济规则。权力边界是权力清单的基础,只有权力边界清楚了,才谈得上权力清单的实施。而用制度规定权力边界,把权力关进制度的“笼子”是权力“零基”设置的核心步骤。作为社会主义制度下的权力,首先,应遵循权为民赋原则。《宪法》规定,中华人民共和国的一切权利属于人民,权力的来源是无产阶级和广大人民群众的利益和意志。因此权力界定和使用均要以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益、是否体现其意志为准则。其次,应遵循权由法定原则。权力清单的内容不是部门说了算,也不是领导说了算,而是立法机关来确定,以保证权力清单的严肃性、合法性及执行的强制性。

  同时,权力设置应当体现市场需求,注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。纵观世界经济发展的历史,行政权力与市场主体权利的冲突一直存在。为了完善社会主义市场经济体制,让行政权力更多为市场主体权利服务,党的十八届三中全会《决定》提出让市场在资源配置中起决定性作用,目的就是要减少行政权力对市场的干预,让市场需求决定权力内涵。比如,十八届三中全会《决定》在市场化改革中提出政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。那么,权力就应当在这些范围内框定;而在考核中也提出,要加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的考核,那么,政府责任就应当在这些方面强化。

  (三)权力,应当设计有标准,运行有规范

  在统一的制度环境和市场体系中,权力无论在纵向的层级间,还是在横向的区域间,应当有一个相对一致的模式。但从目前各地已公布的权力清单看,“碎片化”现象比较明显,主要体现为标准不一、规范不够。比如数量差距较大,多的省有6000多项,而少的省只有1000多项。这就形成,同样的一级政府,却是不一样的权力清单,同样的一个市场,却是不一样的规则。要解决这些问题,就需加强标准化、规范化建设,按照“统一是原则、差别是例外”的要求进行权力设置。

  首先要注重顶层设计。一方面要加强立法。当前,法制保障不足特别是立法滞后是权力清单“碎片化”的重要原因。要大力推进权力清单制度的法治化建设,从法律上明确权力清单编制和公开的主体、主体权限及清单效力等核心内容,彻底解决主体混乱、主体权限模糊、清单效力不清等问题;另一方面要制定权力清单母本,在充分汲取地方实践所积累的创新经验基础上,建立全国性权力清单制度标准,对权力清单的类别划分、权力内涵、构成要素、格式规范、运行流程等内容进行固定化和规范化,确保权力清单制度的统一性、权威性、严肃性及可持续性。

  其次要兼顾实际、鼓励创新。我国地区辽阔,各地之间差异很大,因此要在制定全国统一权力清单母本的基础上,规定可以区别的领域,允许各地根据实情,对权力清单进行适当调整。同时,鼓励各地对权力清单的公开途径、运行模式、监督机制进行大胆创新,增强权力清单制度效果。比如,在标准化、规范化的基础上实施电子化,对权力清单中的每个权力事项进行编码记录,建立一套自上而下的网络运行系统;再比如,借助云计算及技术,建立电子监察系统,为公众、人大、纪检监察部门等在内的监督主体有效拓宽监督渠道,降低监督成本等等。

  八、改革的最大利器是推进机制

  改革作为一场深刻的革命,既涉及重大利益关系的调整,又涉及各方面体制机制的完善。特别是在改革不断深化、形成全面推进态势的今天,每一项改革都会对其他改革产生重要影响,每一项改革又都需要其他改革的协同配合。因此如何有效推进改革十分重要。改革成败关键在人,但突破思想禁锢、破除利益藩篱、攻克难点堵点,蛮干不行,必须创新推进机制,用推进机制较真碰硬。

  (一)要把机制作为手段。坚持用制度机制较真碰硬,就必须彰显制度机制“刚性、快捷、公正、无情”的特点,把制度机制挺在前面,使其成为推进改革的有力手段。比如,在以督察推进改革落实中,就要突出“四直四无”,将督察作为打通改革“最先一公里”到“最后一公里”的重要手段。一是直奔主题,使督察行动无可厚非。是什么任务就专注什么任务,不拖泥带水、不泛泛而谈,确保督察“只添压力不添麻烦”。二是直击要害,使督察问题无处遁形。督察前,拟定督察要点、数据报表、附件清单,形成工作手册。督察中,要求督察对象围绕要点所指、报表所需直截了当作答,防止偷梁换柱、答非所问。三是直面问题,使督察触角无处不在。始终坚持问题导向,借助日常监测、第三方评估,聚焦基础工作、改革进度等五个方面,回溯全面深化改革全程链条,对问题紧盯不放、紧追不舍。四是直接反馈,确保督察对象无责可推。督察结束后,直接反馈反映集中的问题,提出整改意见和建议,用“刀子嘴”直来直去,让责任人无责可推。

  (二)要用机制构建网络。改革推进机制仅在某一个层面建立难以发挥整体效应,而应当要求各专项小组、各层级、各改革事项牵头单位结合实际细化配套,整章建制,切实做到深改组、专项小组、改革办三方工作无缝对接、机制紧密衔接、系统联网运行,确保改革推进机制上下贯通、左右关联,构成工作推进网络,形成改革整体战斗力。要促成机制形成网络,绩效考核是关键的一环,必须牢牢抓在手上。比如,对改革绩效考核既规定扣分情形,也规定加分情形,通过加、减分设置,就可以把很多工作细节的考核囊括其中,从而实现在机制网络中不断地传递改革信息和要求、传导工作动力和压力,让大家主动地建设网络、自觉地使用网络。同时,在绩效考核中,坚持实事求是、客观公正、阳光操作的原则,既看进度,甄别是不是遇有特殊情况;看落实,甄别是不是出现跑偏走样;又看通报,甄别是不是彻底整改到位;看成效,甄别是不是相对效果最佳;还看推介,甄别是不是达到规定层级。这种完全不留自由裁量权的考核办法,能够有效地提升制度机制的权威性,从而让大家自觉地信赖网络、坚定地维护网络。

  (三)要让机制落在实处。机制的威力和效果在于实施。根据当前和今后改革施工高峰期和落实任务攻坚期的阶段特点,让机制落在实处,必须紧盯事前含金量、事中协同度、事后获得感等改革的三个重要环节,综合运用进度监测、督察督办、评估考核等三个落实抓手,绘制出改革施工全程“监理”规程,形成改革落实的“纠缠”机制,着力打通两个“一公里”。

  机制落在实处,首先要落在方案制定关口上。第一是进度监测,利用改革信息系统,对方案初稿制定进度进行跟踪;第二是部门把关,由牵头单位、专项小组联络办对方案初稿质量进行评估把关;第三是方案评估,邀请专家学者、利益相关方等第三方对方案的针对性、可行性、可操作性进行评估;第四是内审把关,由改革办对方案再次进行上会前审核。若未通过最后把关环节,则责成牵头部门修改,直至相对成熟,方可提请相关会议审议。其次要落在项目协同推进关口上。第一是进度监测,利用改革信息系统,对改革方案贯彻落实进度进行跟踪监测;第二是专项督察,对改革举措落实过程中的针对性、操作性、可行性进行督察,确保改革能落地、接地气;第三是配套监测,重点对改革举措的整体性、协同性进行监测分析,要求相关部门制定配套改革方案;第四是专题督察,即围绕一个改革专题,对主要改革和配套改革之间的协同性进行督察评估;第五是评估,邀请第三方机构对改革推进的协同性进行评估。如果未通过评估,则进行通报整改,直至整改到位。再次要落在改革落实成效关口上。第一是进度监测,利用改革信息系统,对改革落实落地进度进行监测;第二是专项督察,对改革落实成效进行专项督察,了解落实的成效;第三是评估,请群众、企业、利益相关方等第三方来测评,评估改革成效和群众获得感;第四是系统集成,综合改革相关举措,促进改革项目配套完善、相互协同,从而提高改革系统性;第六是考核评估,由改革办按照改革完成进度、落地成效、群众反响等方面情况,对改革任务进行绩效考核评估。如果未通过评估,则进行通报整改,直至通过相关考核评估。

  九、改革的最大效能是整体协同

  改革攻坚类似一场战役,只有把握好战略战术的关键环节,才能使改革推进力量整体协同,求出最大公约数,从而实现改革效能的最大化。

  (一)摊开地图

  打仗的第一要件便是地图。如何用好地图?关键要做好三件事。

  一要标注应该拿下的山头。中央提出的标志性、牵引性和关联性的项目就是改革这场战役中的山头,必须首先标出来。山头找到后,还必须找到坐标,研究每个项目到底要解决什么问题。比如,推进供给侧结构性改革就要研究处理好虚实关系、供需关系、远近关系等等,这就是描绘山头坐标。我们在监督、指导、服务这些改革的时候,就要看这些要件,看山头找到没有,看山头的坐标标清楚没有。

  二要找出需攻克的堡垒。改革推进中,既有正面阻击,也有侧面夹击。这就是要攻克的堡垒,我们必须发现一个标注一个,遇到一个攻克一个。当前,我们在推进改革过程中存在着一些倾向性的问题,具体可用四个典故来概括:一是叶公好龙型。抽象地、空洞地谈改革有多重要、有多必要,但改革到要削手中的权、去部门的利、割自己的肉时,阻力就来了。二是盲人摸象型。现在很多改革没有达到预期效果,原因就是没抓到关键,没有提住衣领子,致使整体效果显现不出来。三是滥竽充数型。改革不是一个筐,不能什么都往里装。有些地方把不是改革的日常事务当成改革,至于依葫芦画瓢,照搬照抄,简单的拿来主义,那就更是不胜枚举。四是掩耳盗铃型。把大量心思、精力都放在了“纸面功夫”、“口头功夫”、“数字功夫”上,看起来轰轰烈烈、风风火火,实际上是为改革而改革,像冰上开车:轮子在转,车子不动,这种闭上眼睛、捂住耳朵,不问改革成效,不管群众感受的改革,就是掩耳盗铃。对于这四类问题,我们也要有一些办法。比如,对叶公好龙型,就可以打打预防针;对盲人摸象型,就可以指指路;对滥竽充数型,我们就要练就火眼金睛,把它挑出来;对掩耳盗铃型,我们就要掰开他的双手,把外面的声音灌输进去。

  三要绘出行进的路线。山头找到了,暗藏的堡垒找到了,就要绘出作战的路线图、任务书、时间表。具体到改革的任务上来,就是各项任务的分工与时间倒排,一定要理直气壮、坚定不移地推这项工作。任务倒排不是哪个的发明创造,中央改革办督促指导各个部委,推进全国的全面深化改革就是靠任务倒排这个手段。更重要的是,一个一年要完成的事情不可能没有计划,不可能不对重要节点进行进度和质量监测,否则完成任务就容易成为一句空话。

  (二)优化战术

  战略问题解决后,战术问题就是决胜因素。系统性、专题性、探索性改革,就是改革攻坚战术优化的基本方向。

  一要着力推进系统性改革。全面深化改革任务线长面广,很容易陷入盲目应付状态。进行系统性改革,就是要解决这个问题,强化主动性、系统性设计,变“要我改”为“我要改”。而要做到这一点就要把握好改革的整体性、逻辑性。对改革任务的整体要有一个把握,对项目之间的逻辑关系要进行梳理。只有理顺了项目逻辑关系,才能知道先要做什么、后要做什么、同时做什么,改革才会有有序性。

  二要着力推进专题性改革。之所以要成立一些改革专项小组,就是因为全面深化改革是一项复杂的系统工程,需要“大兵团作战”。没有专题攻坚,一些重大改革效果好不到哪去。这在湖南的改革实践中有不少例证。比如国企改革,省政府主要领导亲自任组长,强力推进政企分离,这个硬骨头也算啃下来了,三个阶段都提前完成了任务;乡镇区划调整,省委副书记当组长,树典型、破难题,所以推进的进度比预期要快,效果比预期要好。

  三要着力推进探索性改革。改革是一定需要探索的,为什么?第一,基层和群众中蕴涵着智慧。群众是真正的英雄。第二,顶层设计需要基层探索提供经验。很多改革都需要地方做些探索,为顶层设计提供经验。第三,方案之间需要探索性改革进行耦合。四梁八柱的改革定下来以后,就相当于机械的主轴承做好了,但它们要协调地运行起来,使整个机器形成动力,还需要设计很多小齿轮,否则就传动不了,这些小齿轮在改革中就是探索性的微改革。第四,改革落地需要探索才能接地气。很多时候,重大改革方案只能明确总体思路和原则要求,需要地方结合当地实情进行政策和方案的“二次创新”,去实化细化,这样才能接地气、见实效。

  (三)集结力量

  战术优化以后,就要集结力量。改革攻坚没有强有力的队伍是不行的,集结力量需要在三个方面下功夫。

  一要挖潜力。改革的工作牵涉到方方面面,是项非常具挑战性的工作,对人的素质要求很高,既要智力、也要能力、还要精力。智力靠学习。没有人天生对哪件事就有研究,不学习就什么都搞不清,说不清。能力靠锻炼。锻炼的技巧是参与进去、互动起来、提升上去,而不是做“局外者”、当“观察员”。精力靠勤奋。勤奋也是有捷径的。要想效率高些,就要用好不同场所、碎片时间、可用工具。只要有学习意识,学习就无时不有、无时不能。

  二要聚合力。战斗力不完全取决于一个队伍的数量,而在于这个集体的聚合程度,聚合程度越高,战斗力就越强。对于改革统筹协调来说,这个集体不仅仅包括改革办,也包括所有参与改革的同志。在全面深化改革这个平台上,如果我们心往一处想、智往一处谋、劲往一处使,正能量往一处聚集,那整个聚合力就最强;反之就会一盘散沙,一事无成,改革的形象没了,改革办的形象没了,改革工作者的形象也肯定没了。

  三要借外力。借东风、草船借箭,都是借力。“借力者强、借智者王”,就是这个道理。首先要借上力。领导和上级部门的重视就是最大的支持,落实好他们的讲话精神、重要指示就是最佳的借上力渠道。其次要借中力。兄弟部门、第三方机构有这么多精良力量,他们大多数对参与改革既有愿望也有能力,为什么不能充分调动起来,以壮大我们的整体力量呢?最后要借下力。把单位经营好,把下级部门团结好、带领好,把大家的积极性充分调动起来。在借人力、物力、财力时,也不要秀秀气气,文文静静。试想,如果我们的工作因为缺少必要的支持没干好,你尽管觉得理由充足,可这些理由你还说得出来吗?就算说出来了,那还有意义吗?

  (四)整装出击

  打仗需要队伍优良,还需要装备精良。推进全面深化改革需要三个装备。

  一是制度机制这个装备。承担起改革这个啃硬骨头的任务,靠权力,没有,靠作恶人,也难长久,只有靠制度机制来较真碰硬。因为制度机制是客观的、是无情的。管理学里有个“热炉效应”,其中两个重要的特征就是公平性和即时性。湖南从改革的元年就着手制度机制建设,由最初创立的“监理六章”,到逐步创建“四用四抓”工作机制、形成“改革十法”,应当说发挥了很重要的制度机制作用。

  二是信息系统这个装备。改革应当形成“二八效应”,这是全面深化改革现实需要,只有这样,才有精力抓住重点、抓好重点。但这需要有装备,改革信息系统就是个很好的装备。湖南在全国率先开发改革信息系统,功能全、效果好,得到过中央改革办的肯定。系统使用之初,专项小组联络办还有些不熟悉、不习惯,因而不理解,但慢慢就越来越感觉好了,不用不行了。

  三是宣传媒体这个装备。改革,既要勤于实干,还要善于宣传。用好了宣传工具,我们的力量会成倍增强,效果会成倍提高。改革宣传也是有方法的,第一要善于从改革的角度写发展,从发展的高度写改革。改革和发展是相辅相成的,不是两张皮,不要割裂开来。第二要善于在结合中央精神中抓重点,在结合本省工作中找亮点。第三要善于对想说的事情运用裂变效应,对想要做的事情运用聚变效应。对重要观点,就要不断地讲、不同形式地讲,讲得深入人心、入脑入心;对重要事情,就要天天关注、不同角度地关注,关注到形成共识、凝聚力量。第四是要理清一条线、抓住一些点、拓展一个面、做亮一扇窗。用一条主线,串起一批亮点,在节点上拓展成一个面,最后集中在一个专栏、专题之类的窗口上放射光芒。

  全面深化改革是攻坚战,也是系统战、信息战,只有在战斗中锻炼自己、提高自己、集结力量、壮大力量,才能克服艰难险阻,攻克堡垒、夺下山头。

  十、改革的最大追求是群众所获

  民之所望,施政所向。人民有所呼,改革有所应。增强群众获得感应当成为改革的根本要求,成为衡量改革成效的重要标准。群众获得感,核心是群众,关键是获得,表现是感受。群众获得感,不是单维的,而是多维的。在我看来,至少有三个维度:理论获得感、现实获得感、预期获得感。之所以在实践中我们总难让群众有理想的获得感,从某种意义上说,与对获得感的理解与把握有关。要不断提高群众获得感,就必须全维度地认识群众获得感,全方位地推进全面深化改革。

  (一)理论获得感,也即方案制度本身蕴含的改革红利。之所以提出理论获得感的概念,是因为不少的改革方案的可能红利与实时红利经常有较大出入,不能吹糠见米,一眼望穿,让群众完整的直观感知。有些方案的红利不是人人均有,也不是时时都有、处处都有,需要一定的前提条件。如医药卫生体制改革、教育体制改革,你不就医不入学,就感受不到。但制度是公平的,机会也是均等的,改革的红利释放在那里,获得感的福利摆在那里,人人都可以在想享受需要享受的时候拥有这份获得感。

  作为改革者,我们首先就应当追求理论获得感的最大化,理论上行得通,现实中才可能做得到;理论上富裕,现实才可能满足。群众理论获得感主要取决于两个因素。

  一是改革的精确度。做到精确精准,就是要精确地把发展的薄弱环节理出来,把面对的险关难题标出来,把有效的方法措施找出来,就是要精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向。只有“精确发力”,对着问题的病灶而去,群众才会拍手称快,获得痛快之感;只有“精准落地”,落在群众的最需之上,群众才会双手赞成,获得殷实之感。但我们也应当看到,少数改革事项牵头部门没有把握好群众获得感的首要关口,结果让人大失所望,群众获得感也就自然大打折扣。这样的改革也算改了,但仅仅是走个过场,完个任务,有了这样的改革,就难免会有人纳闷:总见改革实物量,少见群众获得感。提高改革精确度,需要精准把脉,问题看得准、不踏空;需要精当统筹,方案有内涵、有配套;需要精细操作,落实得要领、不走样。只有精准改革,才能改出真作风,改出真发展,改出真感情,改出真获得感。

  二是方案的含金量。方案的含金量是改革“最先一公里”的核心问题,改革方案的含金量越多,群众获得感“金”的成色才越足。只有“最先一公里”能跑出“含金量”,才有更多的可能在“最后一公里”跑出“获得感”。当前,个别改革方案的含金量不足,甚至锈迹斑斑,究其原因,还是一些措施没能接好地气,不了解群众真正的需求。只会照猫画虎,被动传达上级文件、机械分解任务措施,甚至夹带部门利益,隐藏私货。不做深入调查研究、不去广泛听取意见的改革,不去做方案的“二次创新”,含金量从何而来?没有含金量的改革方案,谁会买账?谁愿支持?哪有获得感?提高方案的含金量,增强群众获得感,一方面要靠方案牵头部门精心设计,推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。另一方面也要靠制度机制的有力保障,建立改革方案的“质量监测”系统,对方案“望闻问切”,把脉问诊。

  (二)现实获得感,就是改革落地给群众带来的实实在在的好处。这种获得感是上述理论获得感的现实所得,是改革方案推出之后立竿见影的那部分红利。现实获得感是改革推进效果的一个重要衡量指标,尤其是在当前经济下行压力大、社会矛盾问题多的情形下,如何把改革举措转换为发展动力,让群众实实在在感受改革成果,是改革赢得广泛支持,不断冲破困难险阻的关键。增强群众的现实获得感主要取决于两个因素:

  一是改革方案的落实力。群众的获得感不是造声势、看架势、搞形式,而是要看改革方案能不能落实兑现,能不能见效获利。当前,我们有些改革举措推出后,群众感受不深、获得感不强,一个重要的原因就是改革方案没有真正落到实处。有些领导干部不想改不敢改,面对困难当“鸵鸟”,遇到矛盾绕道走;有的地方和部门囿于局部利益、部门利益,搞选择性落实、象征性执行;有些改革政策在执行中荒了腔、走了板,“好经被念歪了”。这些形形色色的“中梗阻”是影响群众获得感的顽瘴痼疾,必须下大力气解决。加大方案落实力,首先要强化责任担当,切实做到凡事有人去管、有人去盯、有人去促、有人去干。其次要强化督办督察,做到改革推进到哪里、督察就跟进到哪里,直奔主题,直面问题,确保各项改革举措落地生根、开花结果。

  二是改革项目的协同度。全面深化改革对项目的整体性、系统性、协同性提出了很高的要求。目前,部分改革因为协同性不够导致群众获得感不强的现象还比较突出。个别部门、单位对改革协同配合支持不够,横向不愿“同步走”,纵向不能“跟紧步”,对本部门为主的改革项目不愿出力,对别的部门为主的改革项目不愿给力。比如,简政放权中,“你放我不放”的现象让群众要跑的路不少,要办的事更难;先照后证改革,群众办理注册登记、领取营业执照确实容易了,但是办理许可证的时间仍然较长,等等。因此,改革项目的协同度是一个关键因素,只有加强政策统筹、方案统筹、力量统筹和进度统筹,在改革顶层设计时强化系统思维,进行通盘考虑;在制定改革方案时,加强配套措施,实行“套餐制”、打出“组合拳”;在政策执行时,强化部门联动,形成改革合力,改革的协同性才会更好,改革红利才会充分释放。

  (三)预期获得感,就是改革促进发展变化给群众带来的良好预期。改革既有“快变量”,也有“慢变量”。比如,户籍制度改革,统一城乡户口是“快变量”,农民市民化是“慢变量”;纪律检查体制改革,“打虎拍蝇”是“快变量”,构建不敢腐不能腐不想腐的长效机制是“慢变量”。群众对改革“慢变量”的信心,实际上就是群众预期获得感。增强预期获得感需要在两个“力”上下功夫。

  一是保持改革定力,让预期来得更早一点。当前,全面深化改革已经进入攻坚期和深水区。既要突破思想观念的束缚,又要突破利益固化的藩篱;既要面对正面的阻击,又要提防侧面的夹击,所面临的困难、阻力和复杂性远甚于前。要打赢全面深化改革这场持久战、攻坚战,必须在实际工作中对改革目标任务一以贯之、一抓到底。这要求我们站稳维护最广大人民群众利益的立场,认准改革方向,增强改革定力,盯紧改革目标,坚定改革信心,防止出现改革“一阵风”。特别是面对改革的“慢变量”时,要有“功成不必在我”的胸襟,要有锲而不舍、常抓不懈、久久为功的决心,以“钉钉子”精神,坚定不移抓好落实,争取让慢变快,让群众的预期获得感早日化为现实。

  二是增强改革合力,让预期来得更多一点。回望历史,人民群众从来都是改革的参与者和推动者;立足当下,改革更是非汇集众智、凝聚众力不可成。但是我们也经常听到群众这样的反映:“改革像玻璃柜里的蛋糕,看得到摸不着”“改革只在电视上看到过、报纸上读到过,现实中没参与过”。这说明群众对改革的参与度还不高、获得感还不强,必须引起高度重视。增强改革的预期需要多措并举,虚实交错。一方面要加大宣传引导力度,让群众及时全面地了解改革的意义、进展和成效,增强对“慢变量”的可预见性,坚定推进改革的信心;另一方面要畅通改革参与渠道、健全改革参与机制,改革决策部署认真倾听群众诉求,制定改革方案充分征求群众意见,推进改革落实发挥群众作用,让改革形成上下联动、主动作为、蹄疾步稳、狠抓落实的良好局面,呈现全面播种、次第开花的生动景象,汇聚起更多的预期获得感。

  只要我们精心谋划,把改革的红利边界做大,增强群众理论获得感;真抓实干,把改革的红利内涵做实,增强群众现实获得感;有序引导,把改革的红利措施做硬,增强群众预期获得感。我们深化改革的理论、现实、长远成效就会最大化,老百姓眼前、手上、心中的获得感就会最大化。

  (本文摘编自中国财政经济出版社2017年9月出版刘学军、黄琦主编的“全面深化改革领导干部学习读本”(10册)之一一刘学军主编的分册《未来十年的改革发展战略》)

人物介绍

  秦国文,男,汉族,1967年7月出生,江西南昌人,1989年3月加入中国共产党,1991年6月参加工作,湖南大学国际贸易学专业毕业,研究生学历,经济学博士,研究员职称。湖南省委全面深化改革领导小组办公室专职副主任

  主要从事经济管理研究,先后主持或参与承担国家社会科学基金项目1项,省部级课题6项。公开发表学术论文15篇。主持的课题获湖南省优秀教学成果三等奖1项,参与课题获湖南省哲学社会科学优秀成果二等奖1项。