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权力清单“零基”设置

发稿时间:2017-02-14 10:19:25   来源:中国改革网   作者:秦国文

  推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是党中央、国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,对于深化行政体制改革,建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。一段时间来,不少地方在推行权力清单和相应责任清单方面进行了有益探索,取得了积极成效。但同时我们也注意到,伴随这一探索出现的权力清单形式多样、内容不一、口径异同,让人多少有些难以琢磨;有的地方推出的权力清单遮遮掩掩、左避右让,步调不一、相互掣肘,更是让人难以适从。之所以权力下放难、同步难、规范难,关键是在权力这块“乳酪”上做减法难。如果能效仿财政的“零基预算”,把已有权力归零,然后按制度规定和市场需求做加法,也许能获得意想不到的效果。

  一、权力,不是固有之物,却有固着效应

  权力是权力主体凭借一定的政治强制手段,在有序的结构中,对权力的一种支配力和控制力。权力作为一种社会现象,并不是一成不变的,而是随着社会的发展和进步而不断演变的。比如,随着制度的变迁,原本掌握在封建君主、大资本家手中的权力,逐步由人民群众掌握;再比如,随着我国改革不断深入,原本由政府主导的权力,逐渐让渡给了市场。从这个意义上说,权力是可以“零基”设置的。

  而从另外一个方面讲,权力一旦形成,就具有明显的趋利性,通常与地位、身份、利益等紧密联系,形成固着效应,因此要在权力上做减法显得十分艰难,当前简政放权中遇到的各种阻碍也充分说明了这个问题:有些地方放权存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象;有些地方权力设置肆意、权力行使随意、权力扩张恣意;还有些地方对上级下放的权力进行截流,出现了“肠梗阻”等等。从这个意义上说,权力应当“零基”设置。

  对权力进行“零基”设置,不是完全否定过去的做法,而是换一种思维方式和放权方法,不再以过去的权力为基础去做减法,而是从零开始,以新的条件、环境和需求用加法去重置。就如同作画,与其在原有的画作上做修修补补,不如重新绘就新的蓝图。

  二、权力,既是制度规定,也是市场需求

  权力“零基”设置的关键在于如何科学界定权力,这里应着重突出社会主义制度特征和市场经济规则。权力边界是权力清单的基础,只有权力边界清楚了,才谈得上权力清单的实施。而用制度规定权力边界,把权力关进制度的“笼子”是权力“零基”设置的核心步骤。作为社会主义制度下的权力,首先,应遵循权为民赋原则。《宪法》规定,中华人民共和国的一切权利属于人民,权力的来源是无产阶级和广大人民群众的利益和意志。因此权力界定和使用均要以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益、是否体现其意志为准则。其次,应遵循权由法定原则。权力清单的内容不是部门说了算,也不是领导说了算,而是立法机关来确定,以保证权力清单的严肃性、合法性及执行的强制性。

  同时,权力设置应当体现市场需求,注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。纵观世界经济发展的历史,行政权力与市场主体权利的冲突一直存在。为了完善社会主义市场经济体制,让行政权力更多为市场主体权利服务,党的十八届三中全会《决定》提出让市场在资源配置中起决定性作用,目的就是要减少行政权力对市场的干预,让市场需求决定权力内涵。比如,十八届三中全会《决定》在市场化改革中提出政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。那么,权力就应当在这些范围内框定;而在考核中也提出,要加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的考核,那么,政府责任就应当在这些方面强化。

  三、权力,应当设计有标准,运行有规范

  在统一的制度环境和市场体系中,权力的无论在纵向的层级间,还是在横向的区域间,应当有一个相对一致的模式。但从目前各地已公布的权力清单看,“碎片化”现象比较明显,主要体现为标准不一、规范不够。比如数量差距较大,江苏省公布的省政府行政事项5647项,而湖北省公布的省政府行政权力事项2641项,相差2倍多。这就形成,同样的一级政府,却是不一样的权力清单,同样的一个市场,却是不一样的规则。要解决这些问题,就需加强标准化、规范化建设,按照“统一是原则,差别是例外”的要求进行权力设置。

  首先要注重顶层设计。一方面要加强立法。当前,法制保障不足特别是立法滞后是权力清单“碎片化”的重要原因。要大力推进权力清单制度的法治化建设,从法律上明确权力清单编制和公开的主体、主体权限及清单效力等核心内容,彻底解决主体混乱、主体权限模糊、清单效力不清等问题;另一方面要制定权力清单母本,在充分汲取地方实践所积累的创新经验基础上,建立全国性权力清单制度标准,对权力清单的类别划分、权力内涵、构成要素、格式规范、运行流程等内容进行固定化和规范化,确保权力清单制度的权威性、严肃性及可持续性。

  其次要兼顾实际、鼓励创新。我国地区辽阔,各地之间差异很大,因此要在制定全国统一权力清单母本的基础上,规定可以区别的领域,允许各地根据实情,对权力清单进行适当调整。同时,鼓励各地对权力清单的公开途径、运行模式、监督机制进行大胆创新,增强权力清单制度效果。比如,在标准化、规范化的基础上实施电子化,对权力清单中的每个权力事项进行编码记录,建立一套自上而下的网络运行系统;再比如,借助云计算及技术,建立电子监察系统,为公众、人大、纪检监察部门等在内的监督主体有效拓宽监督渠道,降低监督成本等等。

人物介绍

  秦国文,男,汉族,1967年7月出生,江西南昌人,1989年3月加入中国共产党,1991年6月参加工作,湖南大学国际贸易学专业毕业,研究生学历,经济学博士,研究员职称。湖南省委全面深化改革领导小组办公室专职副主任

  主要从事经济管理研究,先后主持或参与承担国家社会科学基金项目1项,省部级课题6项。公开发表学术论文15篇。主持的课题获湖南省优秀教学成果三等奖1项,参与课题获湖南省哲学社会科学优秀成果二等奖1项。