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刘怀德:深化两型改革试验 推动新旧动能转换

发稿时间:2018-10-17 14:04:15   来源:中国改革网  

  【编者按】:2018年10月13日,由中国经济体制改革杂志社主办,中共唐山市委、唐山市人民政府承办的“纪念改革开放四十周年暨深改五周年——经济体制改革暨加快新旧动能转换实现高质量发展高层研讨会”在河北省唐山市举行。本文是湖南省长株潭两型试验区管委会工委委员、管委会副主任刘怀德的演讲内容。


湖南省长株潭两型试验区管委会工委委员、管委会副主任 刘怀德

  2007年国家批准设立湖南长株潭两型试验区,要求试验区大胆探索、先行先试,率先形成有利于资源节约、环境友好的新机制、积累传统工业化成功转型的新经验、形成城市群发展的新模式。我一直参与试验区研究申报建设工作,作为基层一线的改革人,留下了记忆和一些感悟。今天,我列举两个案例,结合当前改革的实践谈几点启示,与各位分享。

  资源环境问题是世界性难题,作为一个发展中的大国尤为突出。世界自然基金会研究指出,假如全球都像美国人那样生活,那么需要4.5个地球才能满足人类的消费需求和消纳CO2的排放。党的十六届五中全会第一次明确提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。湖南作为中部省份和后发地区,在全国率先开展两型试验,既要冲破关于两型与发展“对立论”、“超前论”、“吃亏论”等错误认识,又要面临本地产业转型压力大、累积性污染比较重、“吃饭财政”等现实困难,还要面临着资源环境领域法规、制度、科技等不健全的问题。比如,由于全国资源环保税法、标准规范、市场体系等没有建立起来,对本地区传统或“三高”行业而言,试验区率先推行水电气价格改革、征收资源环境税费、强制要求企业落实污染治理责任等,势必提高本地区企业的生产成本,企业或将部分成本转嫁到产品价格上,由此将削弱企业的竞争力。

  湖南省委、省政府直面国际金融危机及各方面压力,以改革试验为抓手,先后实施资源性产品价格、产业准入提升退出、两型标准认证、政府两型采购等原创性改革,走出一条中部重化工业城市群打好污染防治攻坚战、实现绿色转型发展的路子。2017年,试验区核心区长株潭三市实现GDP1.5万亿元,占全省的43.8%,是2007年的4.3倍,带动湖南省实现了年均11.1%的经济增速;全省六大高耗能行业增加值占全省规模工业的比重由2007年的41.4%下降到2017年30.3%,战略新兴产业、环保产业年均增速分别保持在17%、20%以上;江河水系省控达标断面比例由2008年的83.3%提高到2017年的98.1%,近年来14个主要城市空气质量实现整体提升,株洲成功摘掉了“全国十大污染城市”的黑帽子。十年的两型试验,发挥了新旧动能转换的作用,改变了长株潭试验区,改变了湖南。不仅为湖南经济社会发展带来重大变化,还带来发展理念、发展信心和生产生活方式的深刻变化。

  这些数字背后,是两型试验坚持问题导向的一次次积极实践。由于针对的问题带有一定的普遍性,许多探索实践案例不乏交流和思考的意义。

  第一个案例:湘江流域老工业区搬迁改造。湘江是湖南的“母亲河”,上游山区重金属富集,沿江重化工企业聚集,重金属排放量一度占到湖南的70%。为切断主要污染源,试验区强力推动长沙坪塘、株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江两岸老工业区污染企业的搬迁改造。

  这个过程充满难题:一是老工业区产业集中度高转型升级难,整体搬迁改造经济运行承压大。坪塘,曾为长沙市望城县贡献了四分之一的财政收入;竹埠港,工业总产值曾占所在地湘潭市岳塘区的43.5%;清水塘,工业总产值曾占株洲市的30%以上。二是企业关停后,涉及到“钱从哪里来”“人往哪里去”“企业怎么搬”等一系列问题,其中资金是核心问题。竹埠港搬迁改造启动的2012年,岳塘区总共完成财政总收入12.3亿,而整个搬迁改造需投入120亿;株洲市的压力则更大,清水塘搬迁改造资金需求达到200多亿。三是环境治理难度大。历经数十年的累积,老工业区水土气污染严重且相互影响,必须同步治理,且治理难度大、成本高。对企业而言,即便大型央企等,承担治理责任的能力也弱。对当地政府而言,经济下行,财政收支矛盾突出,也难以支撑。

  表一:湘江流域部分老工业区搬迁改造有关情况

老工业区

区域发展情况

企业关停搬迁情况

生态效益

长沙坪塘

区域面积112平方公里,高峰时有大小企业96家。职工6000多人。2007年,工业总产值18.33亿元,实现利润936万元,缴税10732万元。

须关停搬迁31家企业。2008年启动,2012年全部关停搬迁。

每年减排废水128万吨、二氧化硫8875吨、氮氧化物696吨、粉尘2005吨、危险废物35吨。

株洲清水塘

核心区15.15平方公里,高峰时有大小企业260多家。工人总数超过5万人。2007年,年产值达到峰值近300亿元。

须关停搬迁200多家企业。2014年启动, 2017年关停147家,2018年关停最后6家。预计需投入资金235亿元。

过去清水塘工业区排放的汞、砷、铅等重金属污染物分别占湘江干流接纳量的90%、50%、30%,关停搬迁后将有效缓解湘江重金属污染。

湘潭竹埠港

区域面积1.74平方公里,高峰时期有70多家化工企业。2011年,工业产值45亿元,完成税收1.12亿元,涉及企业人员6560余名。

须关停搬迁28家企业。2011年启动,2016年28家企业全部搬迁完毕。需投入资金124亿元。

每年减少排放废水约264万吨、二氧化硫约6000吨、工业废渣约3万吨(含镉、铬、锰等重金属)。

 

  试验区坚持促引结合、防治并举,积极探索老工业区搬迁改造新模式。一是着力推动新旧动能有序转换。创新产业准入与退出、流域生态补偿、环境信用评价等体制机制,加速淘汰落后产能,先后对19个工业行业700多户企业实行落后产能淘汰,特别是曾经支撑株洲发展的株化等化工、冶炼、建材骨干企业陆续关闭停产,以“伤筋动骨”换来“脱胎换骨”。鼓励成长性较好的企业升级改造,安排进入专业环保工业园。长沙金天(金驰)材料从竹埠港搬到望城循环产业园,生产规模翻了2.5倍,污染物排放量则不到原来一半。株洲旗滨玻璃从清水塘搬到醴陵市,产量增加一倍多,能耗降低一半多。

  表二:长沙金天(金驰)2014-2018年生产情况

 

项     目

2014年

(金天)

2017年

(金驰)

2018年6月

(金驰)

 

生产规模(吨/年)

4,000

10,000

10,000

 

主要污染物排放量

镍(KG)

96

43.6

19

 

氨氮(吨)

36

4.36

2

 

COD(吨)

12

17.4

9

 

利润总额(万元)

1,282

4,690

7,876

 

  支持优势产业优先发展,加快培育新动能。坪塘搬迁改造后,引进湘江欢乐城、华谊兄弟小镇等第三产业,建设高品质的商旅综合体,形成了新的经济增长点。株洲重塑产业体系,打造“中国动力谷”,轨道交通产业产值已突破千亿。二是着力完善资金筹集保障机制。一方面,积极争取国家专项资金、整合地方政府各类专项资金,集中力量保障搬迁改造。另一方面,发挥市场机制的作用,科学引导社会资金投入。比如,株洲市发起设立搬迁改造基金、发行债券、政策性银行贷款以及引进PPP社会资本等方式筹集资金,后期的继续投入将通过PPP、发行土地收储专项债等方式解决。三是着力创新污染防治模式。颁布实施《湘江保护条例》,配套制定各重点区域污染整治实施方案、主体功能区规划、环境保护责任终身追究制度等,形成一整套江河流域保护的综合性地方法规制度体系。在污染企业退出后,地方政府与企业采取PPP模式共同组建重金属污染治理公司,引入第三方治理企业,以“重金属土壤修复+土地流转”形式,利用企业资金和技术治理污染土壤,并让参与各方从土地增值收益中获得回报。

  当前,坪塘31家建材、水泥、矿山开采企业和竹埠港28家化工企业实现全面关停,清水塘累计关停工业企业255家。但在这些企业关停过程中,我们遇到了一些新的问题。比如,新形势下的成本负担问题。剔除企业投入和新城开发建设投入等,企业关停后搬迁安置、基础设施建设、生态环境治理等,资金投入动辄百亿级。很多地方计划以地融资,通过土地溢价弥补部分前期的成本,但是这种方式只适用于市内或城郊,对于远离城市的老工业区则不行,同时若“土地财政”难以为继,老工业区搬迁改造将更加困难。又如,环境污染治理责任划分的问题。当前企业的增量污染可通过“谁污染、谁治理”的办法解决,但过去老工业区“将税收交给国家,污染留给自己”,治理成本没有进入企业生产成本核算,这种解决思路在存量污染治理上行不通。

  另一个案例:长株潭生态绿心保护。为防止大城市病、维护生态型城市群的格局,我省将长株潭三市之间的522平方公里确定为长株潭生态绿心地区。试验区获批后,作为两型试验的重要平台,从整体规划、利益协调等方面,实施科学严格的空间管制,2011年3月习近平总书记视察湖南时表扬了这个举措。经过这些年的努力,保护绿心已经成为广泛共识,也取得明显成效,但生态保护与经济发展、民生需求、地方政绩之间的矛盾和利益博弈仍不容忽视。

  表三:长株潭生态绿心有关数据(单位:平方公里)

区域

面积

(占比)

禁止开发区

限制开发区

控制建设区

长株潭生态绿心

长沙

305.69(58.46%)

129.88

141.05

34.76

株洲

82.36(15.74%)

57.52

22.13

2.71

湘潭

134.82(25.80%)

76.29

35.38

23.15

合计

522.87

(100%)

263.69(50.43%)

198.56(37.98%)

60.62(11.59%)

  第一,系统出台了规划和条例,但开发冲动仍需要抑制。省政府颁布绿心总规,省人大出台绿心保护条例,522平方公里的绿心88.41%的区域被划为禁开区和限开区,除生态建设、公共设施建设以外,禁止上马工业和其他可能造成环境污染的建设项目,对已有工业项目实行逐步退出。建立绿心执法检查、日常督查、规划审核等制度,依托“天眼”系统,每季度对绿心地区地块信息变化进行卫星监测监控,对违法违规项目严肃处理。但是,因为发展受限,绿心地区保护与周边地区开发存在巨大的剪刀差,当地有关方面感觉自己吃亏,觉得为保护绿心付出的代价太大,开发诉求强烈,一些个人和单位甚至擅自在绿心地区开山动土。

  第二,积极实施了生态补偿,但力度效果有待加强。省级财政近年来将绿心地区集体和个人所有的国家级、省级公益林补偿标准由每亩每年5元提高到17元。2015年,长株潭三市各自提标到30、45、20元。林业部门和长株潭三市又将生态绿心地区的所有林地(绿心区林地面积36.94万亩,其中国家级公益林6.17万亩、省级公益林17.98万亩,15.49万亩为市级及以下公益林)都纳入公益林保护范围,并逐步提升标准,国家级、省级公益林补偿标准每亩达50-58元,市级及以下公益林补偿标准每亩为25-33元。受标准偏低、补偿资金单一等约束,补偿标准低,主要靠财政,发展权转让等机制没有跟上,“可持续生计”的问题没法解决,民众保护的责任感、积极性受到打击。

  第三,着力创新了保护发展模式,但各方积极参与的渠道仍需拓宽。绿心地区目前主要产业为传统产业,种植业、花卉苗木业仍处于粗放发展阶段,规模偏小,效益不高。如昭山通过市场机制引入一个生态旅游业项目,采用土地流转、林地返租、集中安置、入股分红等方式,为1100多农户增加了收入,一定程度上带动了周边区域的发展。但这样的典型少,相对522平方公里的绿心区域而言,适合企业投入的领域不多,更谈不上形成规模效应。如何在规划指引下,发展与生态保护相适应的产业,引导激励企业投入,总体上处于探索阶段,使绿心的生态优势尚未很好的转化为经济优势。

  长株潭试验区的案例表明,新旧动能转换是打通绿水青山与金山银山转换,协调环境保护、经济发展、社会民生的好路子。

  启示1:绿色发展是新旧动能转换的重要动力。进入中等偏上收入后,按照国际经验,随着公众环境意识觉醒和经济结构变化驱动,经济与环境的倒库兹涅茨曲线可能进入一个拐点,代表新动能的绿色循环低碳产业体系加快构建,市场蕴含巨大的绿色投资需求,以清新的空气、清洁的水质、绿色的产品、优美的环境为对象的绿色消费成为绿色发展的重要驱动力。这些投资、消费需求是新旧动能转换的强大动力,使绿色发展与经济发展形成互促共进关系,产生正向乘数效应。

  启示2:推动强有力的动能动力转换纾解走上绿色发展大道所经历的阵痛。要摆脱对传统发展模式的路径依赖,打破旧生产、生活和消费模式,改变既有利益分配格局,用新的方式予以置换,意味着短时局部的经济增速下滑、工业产出下降、收入减少等。强有力的动能动力转换,是对冲抵消的根本之策。

  启示3:绿色发展成本需要各方共同承担。这个成本,既指经济成本,也指机会成本。推动绿色发展,不是帕累托改进而是卡尔多改进,其成本不能全部交给老工业区所在的政府、所辖企业,也不能全部交给生态功能区内的集体或个人。要通过改革,探索建立政府、企业、社会成本分担的制度和机制,使绿色发展和新旧动能转换过程协调顺畅。

  启示4:通过制度的统一集成创新释放绿色发展动力。绿色发展更多涉及全局性、基础性制度建设,且各地的视野、能力参差不齐,因次,相对于经济领域改革强调“放”,绿色发展领域制度建设更要强调“统”。要紧紧围绕实现绿水青山就是金山银山价值,进行统筹谋划、协调推动环境资源产权、价值核算、市场交易以及绿色财政、绿色金融、生态补偿等制度建设。