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跨界流域综合治理改革的湘潭水府庙经验

发稿时间:2018-07-02 10:01:21   来源:湖南省湘潭市两型办  

  跨界河流往往是水环境治理的“老大难”问题。一条河流途经不同行政辖区,往往因各自为政、各自施策,难成合力,治理难有成效。水府庙水库跨湘潭市湘乡市和娄底市娄星区、双峰县三县市区,是湖南省“两型”社会建设的重要功能区,也是湖南重要生态系统保护和修复重大工程,水库对于维护长株潭地区、湘中地区的生态平衡有着至关重要的作用。自2007年长株潭城市群获批全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区以来,水府庙承载了跨界流域综合治理的改革示范重任,其目的就是要打破现有条条、块块分割的管理治理模式,以流域作为一个完整的区域单元,将其中的水利等自然资源开发利用、旱涝灾害防治、农田水利等基础设施以及土地利用、资源调配等,统筹规划,综合治理,做到一个流域一盘棋。

  一、改革思路

  立足水府庙水库存在的主要环境问题,在流域环境承载力和流域水生态功能分区的基础上,以水府庙水库绿色发展为核心,以涟水、孙水、侧水源头控制为重点,以重大项目建设为主要抓手,创新了立体会商协调、多维生态治理、保护与开发一体化等三大机制,创建了生态安全保护、供水安全保障、产业协调发展体系,实现了库区的共管、共建和共治,构建了人与自然和谐的生态网络,提高生态文明水平,带动了跨地区流域科学发展。

  二、改革举措

  (一)创新立体会商协调机制

  1.省地联动,完善顶层设计

  省环保厅等省直单位多次通过直接现场办公或者文件批复的形式指导水府庙流域综合治理与建设工作,库区通过省人大代表提案形式与环保厅等省级单位就区域发展积极互动,省地之间构建了上下联动工作机制。在此基础上,出台了《水府庙水库生态环境保护实施方案(2012-2015)》《湘潭水府示范区总体规划(2012-2030)》《水府庙水库流域保护与利用规划(2011-2030)设计任务书》等一系列规划与行动方案,完善了顶层设计。

  2.市市携手,统一步调行动

  围绕水府庙库区环境保护、水体质量改善、生态恢复,湘潭、娄底两市政府建立了由两市市长担任总召集人的定期联席会议制度,签订了《共同保护水府庙行动宣言》,建立了破除行政区划壁垒、跨区域会商协调、联防联控联治、合力争创跨区域省级生态示范区等4项共同保护与开发的工作机制,建立了“同库同策”管理格局,形成了共同管理、互相监督的管理模式,实现共建共护共享共赢。

  3.市县共管,落实主体责任

  湘潭市与湘乡市围绕水府庙水库和国家湿地公园建设,全面推行“河长制”,建立了完善的内部协作机制。完成库区内河、库、渠、塘登记造册,市级、乡镇领导和行政村书记担任河长、库长、渠长、塘长,明确责任范围,细化管理制度,落实建设措施,统筹推进了水府庙库区的保护与治理。

  (二)创新多维生态治理机制

  1.构建生态环境整治全覆盖机制。一是构建了专业化管理机制。成立了湘乡市水府示范区,设立了水府渔政管理站、林业工作站,组建了综合监察大队,建立了库区生态环境动态管理机制,改“九龙治水”为“一条龙管理”,提高了行政效率,加快了项目推进速度。积极引入第三方委托制度,建立库区面源垃圾收集处置责任包干机制,通过政府采购的方式,委托第三方公司进行库区卫生清洁、水上垃圾打捞、垃圾清运、绿化维护等公共服务项目。二是常态巡查与专项整治相结合。针对“乱填乱围、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱养乱排、乱出租乱转让”等“十乱”突出问题和环境安全隐患形成了常态巡查制度,通过网格化管理,真正做到林、土、水等资源要素保护监管全覆盖。在建立常态化巡查制度的同时,突出专项整治,取缔库区网箱和拦库,收缴非法渔具,禁止挖沙采砂,关停工业企业,治理农村面源污染,清理整顿严重影响流域生态环境的违法建设项目,切断水库水体污染源头,还库区一湖清水。三是抓项目与抓环境保护相结合。以项目为抓手,针对环境修护治理与整治过程中的薄弱环节,精准发力。成功申报国家良好湖泊生态环境保护项目,以项目带动库区环境保护和治理,已实施完成水府庙水库生态环境保护项目29个,库区建成8岛11处地埋式废水处理站和主景区污水处理站。以多个项目整合带动整个流域内生态环境的改善。

  2.建立区域关联的生态补偿机制。一是以政府为主导,建立生态补偿资金筹集机制。依法足额征收排污费及生态修复费,落实污染治理与生态修复的主体责任,积极争取国家大江大河治理专项资金和省政府财政专项资金,统筹各渠道资金,重点向水府庙流域倾斜。二是以价值为导向,建立生态补偿资金使用机制。加大对污染防治、产业结构调整、企业搬迁、生态移民等补偿资金的投入,力求克服其区域外部性。对库区内网箱养鱼、水上餐饮、生猪养殖等退出、拆除给予资金补助和移民安置、就业等相关政策支持。设立水府庙水资源保护与利用专项资金,对征收的资源与环境补偿费用,专款专用。

  3.建立市场化的水资源管理利用机制。一是市场化的法制保障机制。完善水务法规、标准和规范,强化涉水事物的社会管理和公共服务,实行依法监管。制定并实行鼓励节水、再生水回用及雨洪利用的政策措施。制定排水、供水、再生水管理办法。二是市场化的利益关联机制。依法足额征收排污费,加大对污染防治、产业结构调整、企业搬迁、生态移民等补偿。设立水府庙水资源保护与利用专项资金,对征收的资源与环境补偿费用,专款专用。三是国家湿地公园景点经营权改革。打破现行个体经营模式,由国有独资公司协议收回经营权,破解景点投资商投资实力不足形成的少投资、慢发展的现状,实现优势资源整体对外招商。

  4.建立全过程的主要污染物排放控制机制。一是污染减排、淘汰落后产能与新建项目相结合。实施“等量淘汰(置换)”或“减量淘汰(置换)”。严格落实限制“两高一资”各项政策,禁止水库周边30公里范围内新建制浆造纸、印染、皮革等项目。积极引导有色、化工等污染严重的企业向专业园区集中,工业园同步启动配套建设污水收集系统,达到一定规模必须建设污水处理厂。完善县级以上城镇污水处理工程,推进建制镇建设污水处理厂,因地制宜推进农村分散式污水处理设施建设。二是产业绿色化发展机制。结合区域内自然条件和社会经济发展需求,调整产业结构和产品,保证水资源的中长期供需平衡,达到既满足社会经济发展要求,又能很好地保护水资源和水环境的目标。实施严格的产业环境准入制度,严禁耗水量大、污染重的企业扩大生产规模。三是清洁生产机制。综合推进工业行业水污染物减排,加大污染深度治理和工艺技术改造力度,提高行业污染治理技术水平,降低排污强度。鼓励企业进行污水处理再生水利用。

  (三)创新保护与开发一体化机制

  1.建立了问题导向的项目推进机制。一是树立了治理、保护、开发同步推进的项目管理思维。围绕库区治理“痛点”、保护“难点”和开发“要点”,谋划管理项目,将水府庙水库生态环境保护实施工程项目打造为精品,实现一个项目达成多个目标的效果。二是建立项目推进上报制度。各工程项目按照实施方案和工程任务逐项分解、层层落实,编制项目进度简报,填报项目调度表,实施阶段性成果汇总。三是实行项目考核奖惩制度。将水库生态环境保护实施工程项目责任分工和责任目标等相关指标考核情况纳入各级政府和领导干部政绩考核,签订责任书,责任落实到人、分包到户,确保了各项工程的有效实施和按时完成。

  2.创新了库区产业与就业联动机制。一是通过农业产业结构调整挖掘就业潜力,以合并后的建制村为单位对失去生产资料的农民给予后续扶持,后扶资金在相关工作验收合格后一次性拨付到位,用于产业扶持,引导农民因地制宜合理开发利用库区山水资源,种植蔬果、水生经济作物等绿色生态农业产品,造就“职业”式农民。二是通过制定招商目录和项目库,扶植和发展茶叶、水果、湘莲、竹木等农产品加工龙头企业,促使农民转换角色,成为企业生产第一线的员工,造就“职员”式农民。三是通过逐步建立农副产品的专业批发中心,形成商品流通网点、农资供给网点、技术服务网点、信息咨询网点,吸引农民加入商贸流通和农业产前、产中、产后服务,造就“商人”式农民。四是由政府规划,企业或能人牵头,市场化运作,发展旅游经济,鼓励库区群众以部分果园、鱼塘、山林、土地等生产资源作价参股,奖励经营业主返聘贫困户家中劳动力在经济实体中从事管理和生产,造就“服务员”式农民。

  3.建立了多元化融资与招商新机制。一是灵活运用政府投资、平台公司投融资、社会资本投融资、政府与民间资本股份合作、土地滚动开发等投融资模式,吸引民间资本参与库区建设。实行政企分开,设立水府旅游区管委会和湘潭水府投资建设开发有限公司,探索企业债券发行模式。二是创新招商方式,以旅游产业为核心,开展产业链招商,转被动招商为主动招商,转单个项目招商为整体区块招商,运用PPP模式引进战略投资者。三是建立融资主体国有独资管理机制。示范区及时对融城公司实行改制,将旅游开发等7项权利收归国有,有效破解了体制上的制约瓶颈,顺利完成了融城公司改制。四是紧跟国家战略和决策部署,依托水府村“美丽乡村”重点示范村建设包装项目、争取项目、落实项目、吸引资金,通过美丽乡村建设,实现了水府庙景区的美化、绿化和亮化,不断夯实景区基础。

  三、改革成效

  1.生态效益:水府庙水库跨地区流域综合治理改善了生态环境,强化了对水府庙水库植被和水禽栖息地保护,使得野生动物植物生态环境得到了改善,为众多的水禽栖息、繁殖提供了良好场所;水质得到了有效保护,水质由Ⅳ类提升到了Ⅱ类,整个水库呈现了山清水秀、鸟语鱼欢、波光旖旎的宜人宜游的山水景观;生物多样性得到有效保护,通过植被恢复,提高植被覆盖率,构建了稳定的湿地生态系统;通过取缔拦网、网箱的措施,污染物排放负荷削减,区域水环境得到明显改善,能见度大幅提高。

  2.社会效益:水府庙水库跨地区流域综合治理进一步使长株潭的水源保护形成一个有机整体,在灌溉、防洪、保护生物多样性、提供人们生活用水、应对气候变化、社会生产力发展、生态文明建设等方面有重大作用。同时,通过全面开展两型社会综合片区创建,水府大道、景区生态停车场、古色古香的标识标牌系统明晰了景区所有功能,为老百姓的居住营造了良好的环境,群众保护环境、建设两型的意识得到了增强,涌现出了一批中央、省级、市级两型村庄、企业、项目。

  3.经济效益:水府庙水库跨地区流域综合治理对地方经济的发展起到促进作用,一些具有重要经济价值的水生植物如莲、藕、菱等,以及重要野生渔业资源的恢复,将直接带来可观的经济收入;通过开展生态旅游,发展第三产业,为当地居民带来更多的就业机会,增加收入来源,如其境内的棋梓镇、毛田镇人均收入增加到1万元/年,特别是位于水库核心区的居民,通过在生态度假酒店和生态休闲旅游公司务工并开展土特产经营,周边劳动力年收入达到每户20-30万元。2016年通过水库流域生态环境保护与治理,单水府庙的游客增加10万人,同比增长20%。门票及附属收入增加2000多万,旅游综合收入同比增长20%。77.6%的自驾游客将水府旅游冠上了“家庭户外观光休闲度假首选地”的荣誉。

  四、改革成功的经验

  1.确权:明确省市县和直接管理单位的主体责任,层层分解,层层落实。建立了省统筹,市县为主体,市长负总责,单位抓落实的“自上而下”的责任分解机制。

  2.共管:湘潭、娄底两市建立市长联席会议制度,流域区内湘潭、娄底两市分别设立流域管理办公室负责日常统筹协调职能。并建立了每季度一次的水府庙水库生态环境保护联系会议制度。

  3.共建:联合编制水府庙国家湿地公园规划,以水府庙国家湿地公园建设为中心,结合美丽乡村建设和全域旅游开发,环湖滨水风光带(环湖旅游公路)为轴,布局娱乐休闲度假区、农业观光体验区、湿地生态体验区、康体养生宜居区、综合配套服务区5大功能片区,加强了产业扶持,逐步形成全域旅游和产业协同发展新机制。

  4.共治:共同展开了流域巡防、护林联防、网箱拆除、砂石整治等重大行动,共同建设了环湖景观带、饮用水水源保护、水源保护区涵养林建设、湖面漂浮物打捞处置等重大工程,探索出了跨地区流域综合治理的新机制。