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江西鹰潭市余江县探索全国农村宅基地制度改革

发稿时间:2018-01-30 10:18:55   来源:江西省委改革办、鹰潭市委改革办、余江县委改革办  

  余江县地处赣东北,下辖11个乡镇、7个农垦场,国土面积932.8平方公里,总人口38.5万人,农业人口30万人,是传统农业县。自2015年3月,被列为全国农村宅基地制度改革试点县以来,该县牢牢坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损、农村社会和谐稳定”五条底线,围绕“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的改革工作目标,将试点作为盘活农村资源、增强发展动力、统筹城乡融合发展的主要抓手和完善乡村治理、强化基层建设、提升执政能力的重大契机,大力弘扬血防精神,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用,紧紧依靠群众,大胆探索创新,初步建立了一套符合实际、切实可行的农村宅基地管理制度体系,为实施乡村振兴战略奠定了坚实的基础。国土资源部姜大明部长指出余江县宅基地制度改革试点在全国走在前列,发挥了重要示范作用。

  一、始终坚持以群众期盼引领改革

  该县坚持以人民为中心的发展思想,把尊重群众首创精神、激发群众内生动力作为推动改革的关键一招。一是广泛宣传为改革铺路。在县四套班子领导充分调研、了解群众所思所盼的基础上,先后召开了13次县、乡、村、组四级干部大会,层层传递宅基地制度改革目的意义。采取微电影、专家辅导会、政策宣讲团等多种形式广泛宣传,乡、村、组无数次挑灯夜战,进村入户,用通俗易懂的语言,帮助群众算好经济账、生态账、社会账、长远账,做到了不落下一个村、不落下一个组、不落下一户人,真正实现宣传横向到边、纵向到底,营造支持改革就是“为子孙谋利、为集体造福、为村庄争光”舆论氛围,激发和调动了群众自觉参与的积极性,变“要我改”为“我要改”、“无偿退出也要改”。二是广集民智为改革谋篇。坚持“有事好商量,众人的事情由众人商量”,制度由群众想出,操作让群众实施。该县多次组织试点村组党员代表、群众代表、乡贤代表、理事会成员就“宅基地退出、有偿使用、流转分配”等具体制度进行封闭培训、集中酝酿,形成了操作办法。充分发挥镇村干部的引导和参谋作用,及时汇集民智、吸纳民意、反映民情,确保每一项制度、措施都“全票通过”。三是广聚内力为改革助阵。各村均建立改革微信群,及时向在外工作人员、务工经商赤子、青年学子才俊传达党和政府意图、改革进展动态、家乡点滴变化,及时就“如何改、如何建、如何管”等积极讨论、建言献策,营造“全民议改革、全力推改革”浓厚氛围,凝聚起群众广泛参与的内动力。利用乡村熟人社会这个特征,加强乡村道德建设,挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,多次召开表彰大会,对改革中涌现出的优秀理事会、理事长、乡贤代表进行表彰,引导农民爱党爱国、向上向善、敬老爱亲、重义守信、勤俭持家,为改革注入更多正能量。在理事会的感召下,全县社会各界人士纷纷主动捐资捐款2000余万元用于改革试点工作。

  二、始终坚持以科学态度精准施策

  该县立足本地实际,规范操作标准作为关键,科学务实推进。一是夯实基层强基础。在基层党组织的领导下,全县1040个自然村均建立了村民事务理事会,激发4400余名村民理事的主导意识,强化村民自治,团结带领群众投工投劳、热情参与。先后筹资2000余万元,按照“布局合理、功能齐全、配套完善、生态优美”的要求,充分尊重群众意愿,编制了1040个自然村村庄规划,完成了7个行政村土地利用规划,让村民看到了村庄发展空间、产业前景和美好景象,看到了子孙后代的福利,从而增强严格执行规划的自觉性、主动性。稳步推进“房地一体”的不动产确权登记,维护了群众合法宅基地权益。二是科学操作稳推进。在调研基础上,结合实际,研究制定了一系列操作流程、规则,让基层在实施中有依据、有标准、有参照。分步稳妥推进。根据村庄位置、面积等不同类型,在县指导性意见原则下,实行不同收费起征点、不同的退出方式等,真正做到一村一策,分类推进;构建了“4阶段(先行探索、稳妥展开、全域覆盖、统筹推进)+14步骤(组建理事会、学习培训、宣传发动、调查摸底、制作影像、制定制度、有偿使用、退出流转、规划用地收回、分配宅基地、村庄环境整治、完善基础设施、村务公开、总结评估)”推进模式,做到了先易后难,以点带面,分步实施。三是聚精会神抓落实。始终把改革试点作为“书记工程”和“头等大事”,作为干部考核任用“指挥棒”,在改革一线锻炼干部、发现干部、培养干部,充分激发了干部改革热情。实行了“县挂乡、乡驻村、村包组、组联户”负责制,层层传导压力、步步压实责任,县四套班子领导挂点联系难点村,全县形成了“四套班子齐上阵、县乡村组抓落实、村民自治促改革”的生动局面。强化调度督查。建立了“每日一汇报、每周一调度、每旬一督查、每月一排名”调度机制,实行台账式管理。

  三、始终坚持以担当精神破难攻坚

  推动改革的过程,就是敢于担当、攻坚克难、化解问题的过程。一是破除思维定式。受传统观念束缚,许多群众存在“宅基地是祖业”、“房子多、房子大光宗耀祖”等陈旧观念,导致乱圈乱占、管理无序、旧村破败不堪、新村侵占粮田等乱象突出。一方面引导群众牢固树立“宅基地不是祖业,是集体资产”观念,强化“一户只能一宅、建新必须拆旧”意识,深化“依法公平取得、保障户有所居”共识;另一方面按照“一户一宅、面积法定”原则,坚决退出多占面积,公平调控有偿使用,上下联动公正施策,做到阳光推改革、铁心控违建。改革以来,全县未新增一起违章建房,杜绝了未批先建、少批多建、批东建西现象。有些群众纷纷说道,“如果改革早来10年那就更好,村里也不会浪费这么多良田建房”。二是注重示范带动。试点中,党员干部、乡贤、村民理事以革自己命的勇气,带头发挥示范作用,自觉做到“三亮五带头”,即“亮身份、亮承诺、亮形象”,带头宣传宅改政策、带头为村里做实事办好事、带头退出多余宅基地、带头缴纳有偿使用费、带头做好亲朋好友思想工作,再动员亲属、房族兄弟跟着退、跟着缴。同时坚持公平公正公开,一碗水端平,做到共商、共识、共建、共担、共享,让群众在资金使用上有知情权、村庄规划上有话语权、村庄建设上有监督权、项目招标上有表决权,全县未发生一起群众阻工、赴省进京上访事件。三是勇于破解难题。在推进中,我们在坚持改革底线和方向的前提下,积极探索在基层党组织领导下村民事务理事会自我管理模式、新增宅基地以择位竞价方式有偿取得、允许宅基地在县域符合建房条件的农村村民内进行流转、鼓励退出农村宅基地进城落户等操作性强的制度,有力破解了资金筹集难、村民理事内生动力激发难、群众参与支持难、有偿使用费收取难、宅基地流转难、宅基地退出放弃难等系列难题。

  四、始终坚持以联动发力激活全局

  该县深切感受到宅基地制度改革是一项牵一发而动全身的系统工程,需要加强改革的协调性、耦合性,提高改革的系统性和完整性,形成工作合力,提升综合效益。一是强化资源整合。全面整合农业开发、土地整理、农房改造、增减挂、精准扶贫等方面资源,整合各类资金近4亿元,做到资金向一线聚焦、资源向一线整合、政策向一线倾斜,为农村综合改革提供强有力的资金、资源保障。二是统筹各项改革。在统筹协调推进农村土地制度改革三项试点的同时,加强与当前我县实施的加快构建新型农业经营体系、农村集体产权制度、农民住房财产权抵押担保等改革的衔接配套,最大限度释放改革的综合效应。实现宅基地财产权益“零突破”,为87户农民发放农房贷款1470万元;首宗20亩集体经营性建设用地项目,以82万元挂牌出让成交;1600亩的交通项目用地征收试点有序推进,已完成土地征收工作,正进行项目报批。三是注重融合提升。改革试点工作,让群众看到了村里实实在在的变化和美好景象,激发了人们对美好生活的期盼,增强了群众建设美好家乡的内生动力,为推进美丽乡村建设创造了更佳条件。该县顺势而为、借势发力,开创性提出了“一改促六化”美丽乡村建设思路,即以宅基地制度改革为主线,系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化“六化”建设,助推了改革试点工作。

  五、始终坚持以制度创新探求新路

  该县认真落实“把制度创新作为核心任务”的要求,弘扬改革创新精神,做到边试点、边研究、边总结、边提炼。一是完善了工作思路。实践中,探索形成了“以农民期盼为依归、以优质规划为先导、以广大群众为主体、以制度生成为主线、以资源整合为依托、以基层组织为保障、以百姓满意为标准”的工作思路,一环扣一环、环环相扣,层层深入、整体推进,为传统农区加强农村宅基地管理提供了“余江案例”。二是强化了制度供给。试点中,注重在实践中探索,在探索中总结,“几上几下”不断修改完善,县、乡、村组三级层面共出台62项农村宅基地、集体经营性建设用地入市和土地征收改革的制度和操作办法,初步构建了一套务实管用的农村宅基地管理制度体系。三是探索了推进机制。建立了“乡镇统筹、村级实施、理事主导、群众主体”的推进模式,压实乡村两级主体责任,明确了村两委是主抓手、理事会是操盘手的角色定位,充分发挥村民自治、集体民主协商,完善了一系列配套举措,规定了详细操作办法、注意事项、流程步骤等。四是促进了落地见效。通过试点实践,宅基地乱象得到了遏制,建房管理更加规范,群众集体土地观念及依法用地意识进一步增强,农民建房重回面积法定的“一户一宅”公平起点。腾出了大量空间,保护了有限耕地资源,全县已退出宅基地29323宗4099亩,复垦宅基地693亩,可以解决10~15年农民建房用地需要。显化了宅基地资产价值,农村房地抵押贷款、流转、入市、有偿退出,使死资产变成了活资本,增加了农民财产性收入。已收取7255户有偿使用费956万元;流转宅基地89宗,面积24亩;择位竞价宅基地136宗,面积22.3亩。推动了新型城镇化,265户农民退出宅基地或放弃建房进城购房落户。加大退出宅基地盘活利用,大力发展“一村一品”、庭院经济、休闲农业、乡村旅游等新业态,打造了岩前倪家、灵溪小镇、红糖小村等一批特色旅游村镇,促进了农村一二三产融合发展,壮大了村集体经济,拓宽农民增收渠道。农村基层政权也因此得以巩固,基层组织活力明显恢复,干部能力素质显著提升,干群关系进一步密切。

  下一步,余江县将以党的十九大精神为引领,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照习近平总书记三个“符合”要求,以宅基地制度改革为契机,大胆试、大胆改,努力在促进农村一二三产融合发展、完善乡村治理体系、提升公共服务能力等方面做足文章。

  ( 编辑:中国经济体制改革杂志社通联部 卢志文 文武)