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保定市涞水县借力“一乡一法庭”探索多元化纠纷解决机制

发稿时间:2017-10-09 15:48:08   来源:保定市委改革办  

  涞水县紧邻首都北京,与北京接壤110公里,距北京市中心90公里,位处京津冀协同发展核心功能区。随着京津冀协同发展战略的实施,涞水县经济社会快速发展,加之涞水被确定为全省扶贫攻坚示范区、省首届旅游发展大会主办地等因素,也导致各种矛盾纠纷集中涌现。面对新形势新情况,涞水县法院认真分析立案登记制改革等因素引发的案件“爆炸式”增长的新态势新问题,通过深化“一乡一法庭”改革,充分调动社会力量在诉前调处纠纷,实现了矛盾纠纷多元化解,使收案数量几年来始终保持在2000件左右,既有力维护了社会稳定,也有效解决了案多人少问题,逐步形成了“经济增长、案件下降、社会和谐”的良好态势。该院的经验做法受到省、市表扬和推广。

  法院+社会力量搭建对接平台,化解社会矛盾

  “依靠群众撼山易,脱离群众搬砖难”。涞水县法院在一乡(镇)一法庭建设上,突出司法权在诉前调解过程中的“指导者”角色,紧紧依靠党委领导统筹各类社会力量共同化解社会矛盾。

  一是依靠党委、政府“招兵买马”。通过认真开展调研,积极向县委献策,按照“党委领导、政府支持、诉调结合、多元调解、齐抓共管、综合治理”原则,开展“无诉讼乡镇”创建活动,力推司法与民调、行政等联动工作机制的落实,最大限度调动社会力量化解社会矛盾。县委将创建“无诉讼乡镇”、“无诉讼村居”以及辖区内“万人诉讼率”作为具体考评指标,纳入“平安建设”工作范畴,纳入综治年终考核重要内容,充分调动了调委会、基层组织、行政机关、行业协会等组织参与调解工作的积极性和主动性。15个乡镇均设立“无诉讼乡镇”创建工作领导小组,下设办公室,办公地点设在人民法庭,由党委主管稳定副职任组长,由基层法庭庭长、司法所长、派出所长等任副组长,其余站所负责人和优秀村干部、调解员为成员,调动和统筹辖区各种社会力量参加到矛盾纠纷的化解一线上来。同时,法院选配政治强、业务精、善于做群众工作的优秀法官担任“一乡一庭”庭长,再从乡镇所在地推选3至5名人民陪审员参与法庭工作。“一乡一庭”成立“诉调对接中心”,与所在法庭“两块牌子,一套人马”,引导指导人民陪审员、人民调解员、综治维稳专干等社会力量,共同排查矛盾,化解纠纷。

  二是为案外化解“铺路垫道”。在“一乡一庭”工作开展中,始终坚持正确政绩观,不追求法庭的收案数,尽最大努力把矛盾纠纷化解在诉讼之前,消弭于无形之中。根据最高法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,出台《涞水县人民法院诉调对接中心工作制度(试行)》、《诉前调解工作规定》等文件,明确了调解案件类型,细化了调解前置程序,确保矛盾纠纷导入调解程序。结合立案调解规定,及时发放《诉调对接制度明白纸》,积极引导当事人选择先行调解、和解等纠纷解决途径,并在立案前委派或委托调解组织、调解员进行调解,最大程度确保了纠纷化解在诉前。

  三是围绕诉前调解精选“无袍法官”。人民陪审员被誉为“无袍法官”,陪审员制度的设置初衷也是为法官与群众之间搭设一座桥梁。在选任上,注重选任人员的社会阅历,人生经历,群众威望,注重从具有较高法律水平、熟悉乡规民约、基层纠纷调处经验丰富的退休职工、村干部、乡贤名仕或其他党员群众中选任,确保诉前调解的工作质量。如选任的人民陪审员郭志刚,其原为一渡镇郭各庄村党支部书记,在当地及周边人脉广泛、乐于助人、处事公道、威望极高,并因工作成绩突出经考核考试被选拔为公务员,在处理矛盾纠纷中驾轻就熟、得心应手,郭志刚被选为人民陪审员后在调处疑难复杂矛盾纠纷中发挥了重要作用,并通过他的参与,案件均成功调解。仅2016年,其自己成功调解案件就达21件,有力维护了社会稳定。在管理上,制定《人民陪审员工作规范》,注重发挥人民陪审员人缘、地缘优势和知民情、解民意的特长,将陪审职能向审判前后延伸和拓展,促使其“以中立者的角色,进行诉前和解;以参审者的角色,促进诉讼调解;以裁判者的角色,实现案结事了;以执行员的角色,参与执行案件和解”,促进陪审员在多元纠纷解决机制中成为重要力量。通过“无袍法官”作用的充分发挥,不但过滤掉大量基层纠纷,缓解了“案多人少”矛盾,还减轻了法院办案压力,使法官可以集中精力审理重大疑难案件,且通过前期诉调对接工作做出的裁判也更加贴近案情实际,在提高群众对司法的满意度的同时,使法院有限的司法资源发挥出最大功效,实现了审判质量、效率双赢。

  指导+无讼争创完善保障机制,助力诉前调解

  河北省高院院长卫彦明指出,“一乡(镇)一法庭”是省法院为落实中央为民服务思想所提出的一项重大举措,是打通服务群众“最后一公里”的桥梁,其精髓就是把解决矛盾纠纷的专业化、职业化与大众化、民主化相结合”。涞水县法院通过制度设计,充分保障人民法庭履行司法调解、指导人民调解、参与综合治理、进行法治宣传、开展司法确认和联络人民陪审员六大职能的发挥,将全民普法、尊法、用法、守法落实到每个角落,推动了法治社会建设。

  一是制定分类化解机制。针对基层 “熟人社会”、“人情社会”的特点,在坚持合法自愿的基础上,因人而异、因案而异地进行分类调解,做到对症下药,有的放矢。在调解前置案件类型上,立案庭和各诉调对接中心对家事纠纷以及事实清楚的相邻权、人身损害赔偿、劳动纠纷、事故纠纷、土地纠纷等,都要分流给人民陪审员、人民调解员或特邀调解员处理。对于涉及相关行业专业知识的纠纷,委托或邀请相关行业协会来参与调解。截止目前,共选任人民陪审员60名、特邀调解员30名。在操作流程上,案件转至诉调对接中心进行调解,诉前调解还可以同时进行诉前鉴定。调解成功的,根据当事人的意愿决定是否立案:对于即时结清的或者离婚纠纷经调解和好的,一般不予立案;对于调解成功且有一定履行期限的,因当事人需要具有法律效力的文书确定双方的权利义务,当日立案,由审判庭法官当日审核、制作法律文书并送达给当事人,诉讼费用减半收取。此外,如遇案件特殊需要,还根据实际情况进行临时特邀调解。例如,在处理一起因公路上堆放垃圾发生交通事故的纠纷中,相邻县定兴县李某某找到法庭准备起诉涞水县交通局、涞水县某乡政府、某村委会。由于村委会没有及时赔偿能力,当事人情绪激烈,信访隐患极大。为此,涞水县法院临时特邀当事人所在乡党委书记,共同做当事人思想工作,最终由两地党委以困难救助方式垫付赔偿款项,使纠纷在诉前调解成功,并于当日履行完毕,取得良好社会效果。

  二是形成“无诉讼”法庭争创机制。在基层调解实践中认识到,基层群众普遍要面子,如果用法庭判决的冰冷程序解决,往往双方对峙情绪会更加激烈,群众诉累也更加沉重,而诉前调解,特别是在处理家事纠纷、邻里纠纷等矛盾纠纷中,更加切合案件基本事实和群众价值观取向,通过教育人民群众尊法守法,也更容易使法治理念与法治精神融入人民群众的内心,从而推进全社会法治意识的树立。正如积极深化“一乡一法庭”改革的涞水法院院长曲秀杰所说的,打官司周期长,证据认定程序严谨,不仅花费时间,而且牵扯很多精力,一审、二审、执行全过程走下来,一个邻里纠纷小案子也能拖上八九个月。就算胜了,群众也觉得身心俱疲。因此,涞水法院明确提出,要利用“一乡一庭”平台,把传统民事纠纷在乡镇及时化解,努力避免纠纷形成诉讼。涞水县法院开展了争创“无诉讼法庭”活动,对努力使纠纷解决在诉前成效显著的法庭进行表彰激励,既使法院收案数大幅下降,又使大量纠纷得以妥善化解;既缓解了“案多人少”矛盾,又促进了社会和谐稳定。例如,涞水胡家庄人民法庭2016年处理的矛盾纠纷有38件,经“一乡一庭”指导人民调解员调处的有37件,另1件由法庭出面特邀调解员成功调解,实现零诉讼,有力促进了该乡的社会和谐稳定,得到了党委、政府的充分肯定和基层群众的普遍认可。

  三是建立参与基层依法治理机制。第一,从源头减少矛盾纠纷。以无诉讼乡镇争创办公室为依托,以例会等形式,定期整合行政调解、司法调解、人民调解等信息资源,信息共享、资源共用,及时将信息情况进行汇总分析,给所在乡镇和相关部门提供矛盾纠纷和社会治安治理方面的参考和司法建议,有效减少矛盾纠纷的产生。第二,加强人民调解的法治辅导。采取集中、分批和定期、不定期相结合培训方式,邀请5名经验丰富的法官和2位专业律师担任常年客座讲师,由他们结合自己多年的工作经验和相关案例对辖区多发性民事纠纷涉及的基础知识、调解技巧进行专题讲座,并对如何制作调解谈话笔录、规范民调人员对调解协议的制作、如何立卷以及调解中遇到问题等工作给予培训解答。此外,在每个法庭建立定点定人联系制度,落实一个审判员帮带多个人民调解员的“一对多”帮带模式,点对点就人民调解员个案调解过程中遇到的法律问题予以解答,确保调解员在实际工作中一遇到法律及调解技巧问题,随时就能解决,从而有效提高调解人员化解民事纠纷的能力水平。第三,法庭积极参与矛盾纠纷处理。努力将矛盾纠纷化解在萌芽状态。如:九龙镇某男青年因私自到水库钓鱼,因钓鱼竿触碰水库边高压线,造成触电当场死亡,事故发生后其家属情绪激动,矛盾随时有可能激化。九龙法庭获悉情况后,及时与司法所沟通情况,制定了周密的调解方案,会同镇、村调解人员进行调解,经过实地勘查后3次详解相关法律知识和耐心进行调解,终于使双方达成和解协议,实现案结事了,使矛盾纠纷化解在萌芽状态。

  网络化+创新对接信息化需求,加快转型升级

  涞水县法院以“一乡一法庭”为中心的诉调对接模式,使涞水县在基层乡村形成了以诉前调解为节制点,以因案调解、综合调解、依法调解为切入点的扁平化、网格化、法治化社会治安综合治理格局,通过创新“一乡一法庭”工作模式,及时审查和司法确认人民调解协议,解决了人民调解员“说话不管用”、“折腾半天瞎忙活”的常见问题,使人民调解协议更有约束力和强制力,并引导基层群众依法理性维权,推进了基层法治建设。

  一是创设专业法庭。针对交通事故多发的社会需求,设立专门审理交通事故的交通事故合议庭,围绕行业特点开展诉前调解,使交通事故案件的诉前调解专业化;契合旅游发展需求,围绕司法便民,在野三坡景区设立旅游假日巡回法庭,主要受理景区内旅游服务纠纷,营造良好法治环境和旅游环境,并以“一名审判员、一名书记员、一间房、一辆车、一块牌匾、一部移动电话”的“小、精、快”模式建设,按照就地立案、就地取证、调解优先原则在景区巡回办案,与景区调解人员共同调处景区矛盾纠纷,取得良好社会效果。4月23日,一辆满载游客的旅游大巴在白草畔景区行驶时,因山路超车紧急并线,造成后面一辆三轮车侧翻,三轮车驾驶员王某受伤。双方报警后,因两车没有发生实质性碰撞,不属于交通事故,所以双方争执不下。公安民警当即电话通知旅游法庭,法庭庭长立即带领法庭工作人员赶赴现场,进行法律知识讲解,讲明属于紧急避险,分析王某道路行驶过错,使其主动分担损失,从而促成双方达成和解协议,游客纷纷称赞“旅游巡回小法庭,做出便民大文章”。旅游假日巡回法庭设立以来,共成功调解28起纠纷,普法宣传5000余人次,为游客挽回经济损失8万余元。省高院院长卫彦明在涞水三坡旅游假日巡回法庭调研时当场表态:“这就是我想象的为民办实事的一乡一法庭模式”。

  二是实现网络覆盖。涞水县法院将一乡一法庭全部纳入审判管理指挥中心,诉前调解工作实现网上留痕、网上流转、网上管理,并完成与省法院司法公开管理平台对接,将数字法院业务应用系统等审判管理软件与乡镇法庭有效对接,实现诉前调解规范有序运转。同时充分利用门户网站、官方微博、微平台等载体,为当事人网上立案、案件查询、司法确认等提供集成式、代办制、一站式服务,不断提高工作效率,满足人民群众多元化司法需求,形成“互联网+诉非衔接”的人民法庭工作新机制。“互联网+诉非衔接”后的“一乡一法庭”,还为所在乡镇各项工作提供了有力服务和保障。涞水县永阳人民法庭在2016年参与所在镇精准扶贫工作中,了解到该镇檀山村村民赵某某家因发生交通事故后陷入贫困,该法庭主动向赵某某了解情况,积极与执行庭沟通联系,最终使拒不如实报告财产的被执行人李某,在被涞水县公安局以涉嫌拘执罪依法予以刑事拘留后,主动将24万元赔偿款一次性履行完毕,赵某某家也因此精准脱贫。“一乡一法庭”通过将司法服务遍及每个村落,将司法扶助温暖每个家庭,真正实现精准助力扶贫。

  三是促进法治共建。第一,建立微信交流群,提升司法公正水平。建立“调解员业务交流微信群”,人民调解、司法调解和行政调解人员随时互动,实现法官对人民调解、行政调解活动“时时在线指导”,为调解工作提供掌上司法服务。在法院内部也建立有“法院业务交流群”,在法官间为“一乡一法庭”遇到疑难纠纷提供帮助、献言献策。第二,推进信息化服务,提升司法为民能力。在案件调解过程中,通过让当事人关注法院公众号,与调解人员互留微信号,为当事人提供有关诉讼知识,实现群众足不出户就可以了解纠纷解决程序。法院还通过新浪官方微博直播典型案件的庭审过程,使群众通过在线“旁听”生动的普法课,从而自觉提高尊法守法和依法办事意识。第三,完善大数据分析,提升参与综治能力。结合矛盾纠纷排查等情况,由“一乡一法庭”汇总辖区群众反映的难点问题和关心的热点问题,由法院通过涞水法院网站,筛选典型案例或发布新闻信息、案例分析及时公布,并与公众开展积极互动,让群众及时了解身边热点难点案件相关法律知识,开展法制宣传的同时实现对辖区的社会治安综合治理。目前,已发送典型案例85件,解答法律咨询10000余人次。通过法治理念的宣传,法治声音的传递,群众理性表达诉求、依法维权的多了,无理上访、缠访闹访的少了,2016年以来全县信访总量同比下降15%,其中涉诉信访数量同比下降81%。

  涞水县“一乡一法庭”工作改革,回应了社会的需求,完善了社会治理的网络结构,创新了诉前调解机制,通过联系群众服务群众,赢得了群众信任,提升了司法公信,为社会的持续和谐稳定和法治健康发展提供了强劲动力。

  (编辑:中国经济体制改革杂志社通联部卢志文 文武)