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政改路线图与人大改革路线图

发稿时间:2016-09-29 10:28:53   来源:美国《侨报》    作者:王占阳

  【《侨报》编者按:年年有“两会”,今年大不同。本届“两会”,中国的“新内阁”将选出。由这些新老面孔组成的高官群像,象征着中国最高层级的权力结构,左右着中国未来五到十年的发展走向。尤其是热点国家机构,知识精英、底层民众、海外华人都寄予了无比期待。本报邀请一批专家学者,就这些热点进行解读,共商“国是”。

  全国人大是中国最高权力机构,地位上相当于其他国家的议会。如何通过改革,发挥人大在大陆政治生活中的更大作用?

  政治学者王占阳勾画的“政改路线图”指出:未来十年,前五年以充分实现新权威主义政改为重点,后五年以全面展开和实现县级民主改革为重点。民主化进程又可分为两大阶段:先用20年时间(2017-2037)实现初步的民主化,再用10年时间(2042-2052)达到以全面直选为基础的高度民主。在上述政改路线图中,人大改革首先是新权威主义政改的重要内容,进而又是民主化改革的核心内容,县、市、省、中央民主化逐步推进,最终实现邓小平设想的到本世纪中叶实现“高度民主”的伟大目标。】

  最近高层强调改革要有路线图,这是积极的。政改不能随波逐流,否则它就会翻船。政改特别需要理性的力量,而符合普遍规律、普遍原则和客观实际的政改路线图,就是一种重要的理性力量。

  一、未来政改路线图(2013-2052)

  从总体上看,中国政治体制改革应有两种类型、两种阶段。一是新权威主义的改革,即在威权政体框架基本不变的前提下有限推进现代政体建设的政改。从十三大到十八大,所有政改都是这种类型的改革。二是民主改革,即以逐步落实普选制为基础的系统的民主法治建设。这就是尚未出台的新政改。

  如果讲政改路线图,先实行新权威主义政改,然后再适时转入民主改革,这就是最根本的政改路线图。这是邓小平理论和十三大报告已经提出的最根本的顶层设计,也是中国政改和现代化建设走向成功的历史必由之路。邓小平说得好:中国“在经济上要达到中等发达国家的水平”,“关键在于不断地总结经验,使我们党的生活民主化,使我们国家的政治生活民主化”。

  我们应当据此更加深入地考虑中国的政改路线图。

  未来十年,前五年宜以充分实现新权威主义政改为重点,着力完成历史遗留的这类政改任务,同时积极筹备和试点未来的民主改革。

  后五年宜以全面展开和实现县级民主改革为重点,同时继续巩固和扩大县以上新权威主义政改之成果,从而成功地开拓出中共领导的民主化道路。

  未来十年政改能否成功的最大关键,就在于五年后能否转入民主改革。

  这是因为,一般说来,只有通过民主改革才能决定性地把权力装进民主法治的笼子里去,也只有适时启动民主改革才能给人民以希望。特殊说来,目前的所有因素、现象和趋势都已表明,这个时间点实际已是中国安全稳妥地转向民主改革的最后机遇了。机不可失,失不再来。失去了改革的最后机遇,革命就要登场了,而革命并非中国之福。

  所谓“五年后转入民主改革”,并不是说应当急剧地实现民主化。邓小平说得对:“民主化和现代化一样,也要一步一步地前进。”

  毋庸赘言,民主化的基础和核心是选举民主化,民主化的发展阶段也应据此规划和划分。

  根据未来发展的可能性,中国的民主化进程可以分为两大阶段。

  一是先用20年时间(2017-2037)实现初步的民主化。也就是,如果从2017年开始转入民主改革,以每次换届选举上一个台阶计算,中国可以用20年时间先后实现县、市、省、中央四级的选举改革,以及以此为基础的综合配套改革。由于这种选举民主还是直接选举与间接选举相结合的选举民主,所以它还是初步的民主化。以此为基础所实现的,也还是初步的民主法治。

  二是再用10年时间(2042-2052)达到以全面直选为基础的高度民主。邓小平设想:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选”。他又指出,这种普选不是指直接选举与间接选举相结合的普选,而是指包括“高层搞直接选举”在内的“普遍实行直接选举”的普选制度。这种普选就是邓小平设想的“高度民主”的核心内容。以此基础的整套民主法治制度就是“高度民主”。

  二、未来人大改革路线图(2013-2052)

  在上述政改路线图中,人大改革首先是新权威主义政改的重要内容,进而又是民主化改革的核心内容。由此,这种政改路线图也就包含了人大改革路线图。简要地说,这种路线图应当是:

  1、未来五年着重深化新权威主义范畴的人大改革。这种改革的根本特征就在于:在暂未实现选举民主化的现实基础上,参照未来民主化后的理想目标模式,从实际出发,着力推进和实现人大自身的组织结构、会议制度、实际职能、活动方式等方面的改革。虽然这种改革还是有限的,不可能达到理想目标,但也是重要的。

  与此同时,还应研究、准备人大的民主改革,并认真试点。

  2、五年后开始转向着重推进人大的民主改革,即以实现选举民主化为核心的综合配套改革。力争经过2017年、2022年两次换届选举,除在极少数特殊地区外,在县和县级市全面实现这种人大改革,从而使全国70%以上的人口初步进入民主化时代。

  与此同时,还应继续巩固、发展县以上新权威主义范畴的人大改革,并着手研究、准备和试行市级(地级市和省会城市)的民主化范畴的人大改革。

  3、从2027年到2037年,在已经实现了县级民主化的基础上,历经2027年、2032年、2037年三次换届选举,逐级实现市、省、中央三级人大的间接选举改革和相应的综合配套改革,从而在全国范围内实现初步的民主化。

  4、从2042年到2052年,在已经实现了间接选举民主化的基础上,再历经2042年、2047年、2052年三次换届选举,逐级实现市、省、中央三级人大从间接选举到直接选举的改革,以及相应的综合配套改革,从而最终实现邓小平设想的到本世纪中叶实现“高度民主”的伟大目标。

  三、两种人大改革的主要内容

  邓小平所说的“使我们国家的政治生活民主化”,无疑包括了人大民主化。这就是人大改革的根本方向。

  虽然新权威主义的人大改革是在尚未实现选举民主的前提下的改革,它也因此并未超出威权政体的基本框架,但这种改革仍然是以民主法治为方向的,否则它们就不是改革。

  虽然威权政体框架必然会限制它的实现,只有选举民主才能使之充分实现,但在积极进取的官民合力之下,它的大幅推进仍然是有可能的,消极力量对它的扭曲也能得到相当的抑制,这就使之既能满足当前需要,又能为选举改革后的综合配套改革积累相当的要素条件。

  凡在尚未实现选举民主化的地方都应实行这种人大改革。但这种应然性究竟能在多大的程度上变为实然,谁也说不准。这是一个充满了偶然性、随机性的地方,我们只能主张尽可能地推进和实现这种改革。

  这种人大改革所应有的主要内容如下:

  1、大幅扩大全国人大常委会规模,使之从175人至少增加到400人左右。其他各级常委会的规模也应适当扩大。

  2、全面实现人大常委专职化。同时试行少量一般代表的专职化,以使“在人大设立代表联络机构”的制度得以落实。

  3、大幅延长人大常委会会期。全国人大常委会的法定会期至少应在6个月以上。其他各级人大常委会的会期也都应当延长。延长会期后,大部份时间用于研讨财政问题。

  4、沿着发展民主法治的方向,进一步改革人大的组织制度、议事程序和会议制度。这方面可做的事情还很多,而且总体上很重要。

  5、大幅提高人大常委会会议的透明度。这在选举改革尚未到位的情况下,尤为选民影响人大决策的关键环节。

  6、以“党作原则性决策、人大详细讨论决定”为原则,继续改革执政党与人大的关系。

  7、规定只有经过人大立法才能征税,并使之落实。政府收费也适用该条。

  8、落实人大的预算决定权,推进财政预算公开化和法治化,逐步实现预算硬约束。

  9、将政府审计部门划归人大,使人大拥有审计权。

  10、使人大拥有对于机构编制的决定权,以立法防范行政机构自我膨胀。

  以上各项改革,凡是未能在新权威改革中获得实现的,均应在人大的民主化改革中获得实现。

  人大的民主化改革所应有的核心内容如下:

  1、实行竞争性普选。1949年至今,中国的宪法和选举法规定的都是普选制,但邓小平仍然提出将来要搞普选,这无疑是很务实的。真正落实普选制的关键就在于实行竞争性选举。为此就要对现行选举法进行较多的修订。

  2、实行一党执政制与普选制相结合的新型普选制度。这种普选制的特征主要是:在法律上规定人大70%的席位为政党席,专属中共和民主党派,30%的席位为非政党席,由公民自由选举产生。这就可以既保障中共长期执政、又能展开自由竞选了。

  3、调整人大规模,取消人大常委会,实现人大代表平权化。

  4、在选举改革的基础上,使前述在威权政体中无法完成的改革任务得以基本完成,从而使人大成为真正的最高权力机关。

  5、随着人大切实成为最高权力机关,深入改革人大与行政机关和司法机关的关系,从而实现整个权力结构的民主法治化。

  6、在上述基础上,形成十三大报告构想的“以党领政”的新型政党制度,从根本上告别以党代政的旧政体。

  7、通过间接选举向直接选举的转变,最终实现高度民主。

 

人物介绍

王占阳,中央社会主义学院政治学教研室主任,中国经济体制改革研究会特约研究员。1956年生于沈阳市。1978年考入吉林大学历史系。1990年获吉林大学法学硕士学位。主要从事世界历史理论、历史哲学、新社会主义理论、中国现代政治思想史、世界史等领域的研究工作。致力于探究人类历史之迷,着力探索中国社会发展道路。近期在新著《新民主主义与新社会主义》(中国社会科学出版社)中提出并系统阐述关于普遍幸福主义、新社会主义、社会主义与资本主义相结合的基础理论。另著有长篇学术专著《毛泽东的建国方略与当代中国的改革开放》和40余篇学术论文。