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新时代的新命题:为何需要及怎样建立现代财税体制?

发稿时间:2020-12-23 13:42:31   来源:澎湃新闻网   作者:王桦宇 鲍春晖

  2020年10月29日,党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“《建议》”)。

  《建议》根据“十三五”如期完成的实际情况、当前和未来一段时间国际国内的具体形势、十八大以来中央在治国理政方面的重要经验,进一步提出了全面深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制的基本方略和具体举措。

  《建议》在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的宏观背景下,明确提出加快建设现代化经济体系,坚持目标导向和问题导向相结合,全面系统地提出了在新时代建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径,以进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化,推动经济社会发展取得新成效、民生福祉达到新水平,为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

  一、新挑战与新契机:为何需要现代财税体制?

  当今世界正经历百年未有之大变局,但我国发展仍然处于重要战略机遇期,机遇和挑战同时存在并开始发生新的变化。我国的经济发展程度、全面深化改革和全面推进依法治国进程全面进入新阶段,但发展不平衡不充分、创新能力与高质量发展内在要求之间存在差距、民生保障和社会治理仍存弱项等客观情况依然存在。

  在新的历史时期推动建立现代财税体制,可以更好地发挥现代财税体制在资源配置、财力保障和宏观调控等方面的基础作用,促进深化供给侧结构改革和“双循环”战略下的新发展格局提供有效支撑,为尽早基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。建立现代财税体制,既是全面建设社会主义现代化国家的重要举措和必然要求,也是有效提升国家治理效能的重要保障和内在需要。

  一是前瞻性需要。在国内外环境发生深刻变化的新时期,我国的国家治理需要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,准确把握新特征新要求,以有效应对新矛盾新挑战。

  目前,我国经济增速进入中高速平台期,“十四五”时期我国的年均增速将有所减缓,这对财政收支基础的前景将产生直接而重大的影响。今年以来,受新冠疫情影响,实体经济杠杆率迅速上升,同时各地方债务负担加重,城乡新基础设施建设和经济社会发展的资金呈现较为紧张的局面。而以中美贸易摩擦发端的国际格局的新变化,亦让宏观经济的外部环境发生变化,我国的宏观经济政策的国际协调面临着更多的挑战。现代财税体制的建设,通过更加稳健集约的预算支持、公平赋能的税收制度和均衡有效的政府间财政关系,能够有效培育和推动新兴经济业态的新增长,并妥善解决政府运行和地方发展的财政资金问题。

  二是系统性需要。坚持系统观念和系统性思维,是《建议》中提出的在新的历史时期实现高质量发展的重要指导原则。建立现代财税体制,就是要更好地发挥财政税收制度在资源配置、财力保障和宏观调控等方面的基础性作用和系统性动能。

  持续深化体制改革,必须坚持一张蓝图绘到底,按照系统集成、协同高效的要求,既巩固已取得的制度建设成果,又在此基础上进一步深化和拓展,全面推动建立现代财税体制。与此同时,建立现代财税体制,还需要将财税体制改革放在整个国际国内“双循环”的新发展格局中来,一方面继续加强推动财税制度在小微企业发展、科技创新、市场公平、保障民生、生态建设等方面的支持作用,另一方面持续强化涉外财税制度在推动中国企业参与“一带一路”建设以及提升在当前严峻国际形势应对能力的实际效能。

  三是协同性需要。从政策供给的协同性来看,财政政策、金融政策、产业政策和就业政策等关系密切,在宏观经济调控中,宏观经济目标的实现有赖于财政政策和货币政策的协调配合,更取决于产业政策、就业政策的深度协同。

  近些年来,政府债务风险又可能延伸出金融风险、社会治理风险,现代财税体制的建设亦是防范系统性风险发生的需求所在。另一方面,财税政策对于经济社会高质量发展和国家治理效能提升的协同性亦有重要的支撑和保障作用。建立现代财税体制不仅仅只是涉及到经济体制改革层面本身,而且对于国家的民主法治建设亦能起到重要的促导和推进作用。无论是阳光预算的推行、税收法定的落实,还是事权、支出责任与力相适应的政府间财政关系,都是在经济体制和政治体制等多个改革维度协同发力,发挥协同治理的最优效能。

  二、新引擎与新动能;怎样建立现代财税体制?

  在新的历史时期,建立现代财税体制是推动更高水平发展和更高水平开放的必然要求,是加快推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,是“十四五”期间和未来更长一段时间经济社会全面发展的新引擎和新功能。

  那么,又该如何建立这样一个现代财税体制呢?这需要从现代财税体制的基本特征和构成要素两个方面来分析。从基本特征上讲,现代财税制度具有统一完整、权责对等、高效公平、公开透明等通用属性,而且经由法治规范的制度来指导和保障其运行。从构成要素上讲,现代财税制度需要从预算制度、税收制度、政府间财政关系等方面来系统建构,并且在政府债务管理体制上作重点创新。进一步而言,在具体推动建立现代财税制度层面,需要做到三个基础性的面向。

  一是面向创新。十八大以来,中央更加高度坚持创新在现代化建设中的核心地位。整个现代财税体制的建立过程,也就是财税制度能够真正发挥激励创新、指导创新和保障创新的基础性功能。

  首先,预算制度改革要面向创新。这一方面是指财政预算资金的投入要更多关注市场创新、科技创新等领域,另一方面也指预算制度本身的创新,比如推进预算的绩效管理和中长期预算机制等。

  其次,税收制度改革要面向市场主体创新活力的激发。我国目前已经出台并实施了一系列促进科技创新的财税政策,比如企业研发支出加计扣除等,但在新时期需要强调更加精准、更加妥适和更加灵活的创新型财税制度。

  再次,均衡有效的政府间财政关系需要体制机制创新。地方税制度的设计和地方债的化解,需要在事权财权匹配性和相关财政立法方面作出更多的新规定。

  二是面向市场。构建高水平的社会主义市场经济体制是新时期建立现代化经济体系的必然要求。现代财税体制的建立,在现代化的市场经济和竞争环境中,市场主体需要承担更加积极主动的创新责任,亦需要更加科学合理的市场运行成本,更加高效运转的市场监管体制机制。

  在深化财税体制改革的进程中,简明的财税制度、合理的税费负担以及高度市场化的行政体系和政府服务,是供给侧结构性改革所致力实现的目标。面向市场化的现代财税制度可以科学规范政府与市场、社会的关系,更好地发挥各方面积极性,将现代财税制度优势充分转化为现代国家的综合治理效能。需要特别指出的是,政府预算管理不能单纯以实现年度财政收支平衡为目标,而要以维护经济社会稳定和市场预期稳定为主要目标,发挥好财政对于经济周期的逆向对冲作用,推动有效市场和有为政府更好地结合。

  三是面向法治。在新的历史时期,财税体制改革是面向法治化的改革。无论是政府营商环境的改善与优化,还是包括财税体制改革在内的全面深化改革,都是依法治国战略深入推进的动态进程。

  在现代财税体制建设过程中,对政府公权力的有效约束一直居于较为中心的位置。无论是政府预算的全口径要求,还是阳光预算背景下的绩效管理,都特别强调预算的民主与法治,强调预算制度改革需要“以人民为中心”,持续推动“人大实质有效监督”和“预算程序的刚性化”。在落实税收法定原则的当下,税收政策的确定性为市场主体进行有效市场预测和规划提供了稳定基础,税收法治开始成为评价法治政府的重要构成。在地方政府招商引资和地方债务管理中,法律规范也应该成为政府是否承担责任的唯一适用标准。

  三、新活力与新格局:现代财税体制促进高质量发展

  党的十八大特别是十八届三中全会召开以来,我国的国家治理体系和治理能力的现代化水平持续提高,国家治理体系中的“四梁八柱”已经基本建立,国家治理效能也在新的历史时期接受了充分的实践检验。

  在“十四五”期间和面向2035的未来一段时间,我国的财税体制改革将按照系统集成、协同高效的要求,既巩固已取得的制度建设成果,并以此为前提和基础,加快推动建立现代财税体制的步伐。建立现代财税体制,需要全面提升预算配置财政资源的科学性、规范性和有效性,更好推进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职,增强税制促进高质量发展、社会公平和市场统一的作用,以期推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

  一是更加法治规范的预算管理体制。

  首先,要强化对预算编制的宏观指导,加强财政资源统筹。要确立政府收入即财政收入的概念,协调好“四本账“之间的关系,审慎使用未来的财政资源空间,防止财政能力透支。

  其次,要推进财政支出标准化,更好发挥标准在预算管理中的基础性作用。合理确定支出的定额标准,建立定额标准动态调整机制,并将标准运用于预算评审和评价过程中。

  再次,强化预算约束和绩效管理,不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。将全部政府收支纳入预算管理,并有效提升绩效评价的层次,从现在的项目评价为主扩展到对政策、部门进行评价,从源头上提升科学决策的水平。

  最后,加强中期财政规划管理,增强国家重大战略任务财力保障。从中长期来看,国内外环境更加复杂,经济社会发展的任务更加繁重,财政需要更加积极有为。要通过实施中期预算框架,提高资金与项目的适配程度,促进财政与经济的统筹协调。

  二是更加均衡协调的政府间财政关系。

  在新的历史时期,中央与地方财政关系仍将围绕“权责清晰、财力协调、区域均衡”的基本主轴进行持续完善。需要特别指出的是,更加均衡协调的政府间财政关系,要建立在“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基础上。“十四五”期间,需要着力在基础性制度上抓好三个方面的工作。

  其一是明确中央和地方政府事权与支出责任。既要厘清政府与市场之间的边界,让市场在资源配置中发挥决定性作用,清晰界定好政府的事权范围;又要将政府的事权在中央和地方之间合理分配。

  其二是健全省以下财政体制。推进省以下财政事权和支出责任划分改革并完善财政转移制度,保证基层稳定的财政收入来源。

  其三是增强基层公共服务保障能力。要以各区域之间的基本公共服务均等化为目标,合理确定基本公共服务保障标准。此外,要完善中央对地方的转移支付办法,将中央转移支付的效果落实在区域提升基层公共服务保障能力水平上。

  三是更加公平高效的税收制度体系。

  现代税收制度是现代财税制度的重要构成,亦是现代财税制度存在的技术基础。

  首先是抓紧健全地方税体系,培育地方税源。既要考虑消费税、资源税、环保税、土地增值税等地方税的主体税种设置,又要建立诸多地方税税种构成的地方税体系能满足地方治理的要求。

  其次是健全直接税体系,逐步提高直接税比重。适当调低企业税收来源占比,持续完善个税制度并提高其收入规模,稳步推进房地产税立法,继续深化增值税改革,简并降低税率和增加抵扣以减少税基。

  再次是进一步规范税收优惠。可以考虑建立税式支出制度,将税收优惠政策的财政减收效果显性化,引入成本收益评估,提升政策的质量和效益,同时渐进式地减少优惠政策数量。

  最后是深化税收征管制度改革。坚持依法治税理念,推动《税收征收管理法》修订工作,补全自然人税收征管的相关规则,并有效提高数字经济时代的税收征管效能。

  四是更加稳健永续的政府举债机制。

  政府举债是现代财税制度框架下的特殊财政收入形式。在新的历史时期,需要进一步健全政府债务管理制度,完善规范、安全、高效的政府举债融资机制。

  首先是加快完善政府债务管理体制机制。在合理确定政府债务规模基础上,依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制,并有效建立从发行、使用到付息、偿还的考核问责机制。

  其次是依法防范化解地方政府隐性债务风险。健全市场化、法治化的债务违约处置机制,坚决防止风险累积形成系统性风险。

  再次是持续完善政府债券发行管理机制。在优化国债和地方债券品种结构和期限结构基础上,健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线,更好发挥国债利率的市场定价基准作用。与此同时,建立健全政府债务信息公开机制,促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。