当前位置:首页 >> 智库

智库

文化体制改革助推文化大发展大繁荣

发稿时间:2018-09-29 12:10:39   来源:《中国发展观察》杂志2018年第17期   作者:郭全中

  我国的文化体制改革与改革开放相伴相生。随着国民经济的快速发展与社会的全面进步,我国文化市场高速发展,促进文化产业从无到有、快速扩张,我国也通过多轮文化体制改革激活文化市场主体活力,尽可能释放文化产业潜力,文化市场和文化产业取得了巨大成绩。而在未来,为了更好地促进文化产业与互联网、旅游业等其他产业有机融合,还需要进一步深化文化体制改革,方向无疑依然是市场化。

  文化体制改革的主要阶段及其特点

  1978年,随着党的十一届三中全会的召开,我国进入改革开放新阶段,而文化体制改革作为改革开放的一个重要组成部分,也随着改革开放的深入而不断深入,可以分为四个阶段。

  1.第一阶段(1978~1992):市场实践助推理论突破

  改革开放之前,我国文化管理体制采取严格的计划经济管理体制,其背后的理论基础是片面强调文化产品的意识形态属性而否定其商品属性。计划经济的文化管理体制带来如下弊端:一是采取单一国有的所有制,全部文化单位由国家财政承担,使得国家财政负担很重且文化事业单位的收入相对偏低; 二是分配机制上,采取大锅饭式的平均主义,干多干少一个样、干与不干一个样,难以激活员工的积极性、主动性和创造性,导致文化单位缺乏活力;三是人事制度上,缺乏人员退出机制,人员只能进而不能出、只能上而不能下,导致过度行政化、冗员很多、人浮于事。

  (1)主要指导方针

  首先,1979年10月,邓小平代表党中央在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的祝辞,为文化体制改革奠定了理论基础,指明了改革方向。

  其次,1980年召开的全国文化局长会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”

  第三,1983年国务院《政府工作报告》提出,文艺体制需要有领导、有步骤地进行改革。

  (2)主要实践

  首先,1978年《人民日报》等8家报刊单位提出事业单位实行“事业体制,企业化管理”,这拉开了我国事业单位改革的序幕。

  其次,1979年,广州出现第一家音乐茶座,市场力量开始向传统文化领域渗透。

  第三,1988年,国务院相关部门陆续出台文化市场管理法规,文化市场的概念得以确立。

  (3)主要进展与特点

  首先,从理论上,文化产品的商品属性得到确立。经过理论界的不断探讨和交锋,“文化产品具有意识形态属性和商品属性的二重性”成为共识,这为文化体制的市场化改革扫清了理论障碍。

  其次,充分借鉴经济体制改革的经验,在文化单位推行“承包经营责任制”。

  第三,探索“双轨制”改革。国家扶持的少数全民所有制院团这一轨由国家主办,多种所有制的艺术团体这一轨由社会力量合办。

  第四,文化市场的地位得到承认。一是1987年,文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》,正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动;二是1988年,文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,正式提出文化市场的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针;三是1989年国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。

  2.第二阶段(1993-2002):文化产业地位得到确立

  随着我国文化市场和文化产业的快速发展,亟需给予文化产业适当的地位,这一阶段的主要进展是文化产业的地位得到确立,文化事业和文化产业分类改革的思路初步形成。

  (1)主要指导方针

  首先,1996年,党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出了“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路”,“改革的目的在于增强文化事业的活力,充分调动文化工作者的积极性,多出优秀作品,多出优秀人才”。

  其次,2000年,党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。这是第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念。

  第三,2001年,中共中央批转了中宣部、国家广电总局、国家新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。《意见》提出文化体制改革要以发展为主题,以结构调整为主线,以集团化建设为重点和突破口,着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局5个方面积极进行探索创新。

  第四,2002年,党的十六大报告首次提出“积极发展文化事业和文化产业”、“根据社会主义精神文明建设的特点和规律,适应社会主义市场经济发展的要求,推进文化体制改革”。

  (2)主要实践

  首先,1996年,广州日报报业集团成立,拉开了我国传媒集团化发展的序幕,也成为这一阶段文化体制改革的主要抓手。到2002年初,共组建了广州日报报业集团、中国出版集团、中国广电集团等70 余家文化集团。

  其次,文化单位根据自身特点,积极进行内部改革,以建立起相对灵活的激励机制,并激活内部活力。如新闻出版单位,改革了组织结构、干部人事制度、薪酬分配制度等。

  (3)主要进展与特点

  首先,从理论上认识到文化也是生产力,是综合国力的重要组成部分。具体来说,一是第一次在中央正式文件里提出“文化产业” 概念,标志着对于文化产业的承认和对其地位的认可,对于文化体制改革具有决定性作用;二是区分了文化产业和文化事业,公益性文化单位和经营性文化单位, 意识形态属性较强的文化单位和意识形态属性不强的文化单位,进而可以进行分类改革。在解决政府对文化单位的大包大揽的基础上, 能较好地解决长期以来对文化事业投入不足的难题。

  其次,高度重视法治建设。推出了《著作权法》《广播电视管理条例》《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等200多部法律法规、政策性文件或部门规章。

  第三,初步建立起简单的文化市场体系。该阶段的文化市场体系包括文艺演出市场、电影电视市场、音像市场、传媒市场、文化娱乐市场、文化旅游市场。

  第四,进一步完善文化经济政策,确立了社会效益居于首位,实现社会效益和经济效益双丰收的目标。

  3.第三阶段(2003-2011):扎实改革阶段

  在文化产业概念得到确立,以及分类改革理论成为共识之后,文化单位的“转制改企”得到了有效落实和推进,文化体制改革阔步前进,取得了巨大成就。同时,随着互联网文化企业的快速发展,对传统文化单位和企业带来越来越大的冲击。

  (1)主要指导方针

  首先,2003年,党的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出: 一是文化体制改革的总目标是按照社会主义精神文明建设的特点和规律,适应社会主义市场经济发展的要求,逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制;二是分别提出了文化事业和文化产业的改革方向和目标——公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革,加大国家投入,增强活力,改善服务;经营性文化单位要创新体制,转换机制,面向市场,壮大实力;三是健全文化市场体系,建立富有活力的文化产品生产经营体制。完善文化产业政策, 鼓励多渠道资金投入,促进各类文化产业共同发展,形成一批大型文化企业集团,增强文化产业的整体实力和国际竞争力。第一次明确提出文化体制改革要形成一批大型文化企业集团。

  其次,2004年,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“深化文化体制改革,解放和发展文化生产力”这一重要命题。这是中央正式文件中第一次出现“解放和发展文化生产力”的提法。

  第三,2007年11月,党的十七大从中国特色社会主义事业“四位一体”总体布局的战略高度,提出兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的战略任务。

  第四,2011年,党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,在我党历史上第一次以中央全会专题研究文化建设问题,具有重要的里程碑意义。

  (2)主要实践

  首先,2003年,在北京召开了全国文化体制改革试点工作会议, 按照党的十六大关于深化文化体制改革的要求,专门研究部署文化体制改革试点工作。包括深圳在内的9个地区和35个文化单位成为文化体制改革试点。

  其次,2004年,副省级及以下城市文化市场综合执法改革启动。一是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的市场监管职能, 整合组建了统一的文化市场综合执法机构;二是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的行政职能,整合组建新的文化行政责任主体,业内简称“三局合一”。

  第三,2006年3月,中央召开全国文化体制改革工作会议,新确定了全国89个地区和170个单位作为文化体制改革试点,文化体制改革全面推开。

  第四,2009年,国务院发布《文化产业振兴规划》,提出支持有条件的文化企业进入主板、创业板上市融资,鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组,迅速做大做强。支持符合条件的文化企业发行企业债券。北方联合出版传媒(集团)股份有限公司2007年12月在国内第一家将编辑业务和经营业务整体上市。

  第五,2011年,中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室成立,对大规模转制的中央经营性文化企业履行出资人职责。党的十七届六中全会前后,全国约有一半以上的省份设立了出资人机构或监管机构。

  (3)转制改企顺利推进

  通过转制改企,打造合格的市场主体是该阶段文化体制改革的核心环节。而科学的政策是转制改企成功的保障条件,相关政策可以分为综合性和专项性两类。综合性的主要有国办发[2003]105号文件, 期限为5年,执行到2008年12月31 日;2008年,作为105号文件修订和延续的国办发[2008]114号文件,执行到2013年12月31日;中办、国办发《关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》,简称国办发[2011]19号文件。综合性的政策主要涉及改革措施、国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题;专项性政策则是基于上述综合性政策规定,中央和国务院相关职能部门对其中某项政策进一步加以细化,从而形成的配套政策。相关政策的主要内容如下:

  首先,在国有文化资产管理方面。出资人问题是文化体制改革的重点问题,国办发[2003]105号文件主要延续了改革前“国有资产授权经营”的思路,并没有真正触及核心。2007年9月,财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合下发了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》,明确由财政部门履行国有文化资产的监管职责,党委宣传部门负责国有文化资产重大变动事项的审查把关。2010年,中央文化体制改革工作领导小组发出了《关于完善中央文化企业国有资产监管工作机制的通知》,明确成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组, 领导小组下设办公室,设在财政部,具体负责中央文化企业国有资产监管的日常工作。

  其次,在资产和土地处置方面。国办发[2003]105号文和国办发[2008]114号文,都对经营性文化单位在转制或改制中清查出来的资产损失允许进行核销或冲减,以最大限度地使文化企业卸下包袱、轻装上阵。尤其是114号文件增加了行政划拨土地处置的政策,即经营性文化单位无论是转制还是改制,其使用的原划拨土地用途符合《划拨用地目录》的,经所在地县级以上人民政府批准,可仍以划拨方式使用;不符合《划拨用地目录》的, 应依法办理土地有偿使用手续,经评估确定后,以作价出资(入股) 等方式处置,转增国有资本金(即国家资本)。这为转制改企的经营性文化单位大大增加了净资产和实力。

  第三,在社会保障政策衔接方面。社会保障政策尤其是养老保障政策的衔接,是文化体制改革中最难办的难题,而最突出的又是我国社会保障“双轨制”所导致的企业与事业单位之间存在的退休待遇差。105号和114号两个文件基本上都延续了科研院所改革时有关社会保障衔接政策,114号文件还提出,允许转制企业通过企业年金等方式妥善解决转制后退休人员的养老待遇问题。2009年,人力资源和社会保障部、财政部、新闻出版总署、北京市人民政府发了《关于中央各部门各单位出版社转制后参加北京市养老保险有关问题的通知》,决定从2010年7月1日起, 中央各部门各单位出版社职工的养老保险全部移交给北京市,执行企业养老保险制度。由转制出版社采取多种措施解决企业与事业单位退休待遇差,主要采取如下措施: 一是加快收入分配改革,按贡献大小进行分配,调整收入结构, 拉开差距;二是为职工建立企业年金,逐步实现养老金收入多元化;三是允许转制企业在一定期限内实行“补差”政策,费用在当期管理费中列支。

  第四,在职工权益保障方面。国办发[2008]114号文明确规定:转制企业应当切实保障职工的合法权益,同时对职工权益保障资金的来源做出了政策规定,即转制时对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需的经济补偿金,可以从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的,财政部门可给予一次性补助。

  第五,在财税优惠政策方面。国办发[2003]105号文件专门制定了有关财税优惠政策,主要包括:对转制文化企业免征企业所得税,自用房产免征房产税;对电影制片、发行和放映企业,销售电影拷贝、转让版权取得的收入、电影发行收入和在农村的电影放映收入免征增值税和营业税;对图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片等按规定享受出口退税政策,境外演出取得的境外收入不征营业税;为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等,免征进口关税。国办发[2008]114号文在105号文的基础上,增加了税收优惠政策:一是对经营性文化单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税,以及资产划拨或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策;二是党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业,所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税;三是广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费,免征期限不超过3年的营业税。财政部、国家税务总局会同中宣部联合发出了《关于