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政策解读

解读一号文件:农地改革严防外部资本控制

发稿时间:2017-02-13 11:09:39   来源:经济观察报   作者:张恒

  2017年中央一号文件再次聚焦到三农改革,“一号文件”成为中央重视农村改革的代名词后,今年已是连续第14个年头。

  2月5日,《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布,全文分6个部分、33条政策措施,围绕“农业供给侧结构调整+改革”两大板块谋篇布局。其中备受关注的农村土地改革方面,有三个方面取得推进和突破。

  中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健在2月6日的国新办新闻发布会上说,农村土地制度问题在农村是一项具有基石意义的制度,如果不准不妥的话,有可能是犯历史性、颠覆性的错误。对这项制度的改革,中央历来是持审慎态度和稳慎导向。但是基于任何制度随着经济社会的发展,都需要与时俱进。今年的一号文件即体现出这一点。

  中国社科院农村发展研究所所长、研究员魏后凯接受经济观察报采访时说,农业改革核心的问题是农民和土地的关系,涉及到农村的稳定,所以中央对土地制度改革的态度是稳定和稳妥的。农地改革最大的难点在于涉及到很多的法律制度的滞后,过去的很多东西法律制度没有,很多改革可能突发法律的规定,甚至突破宪法的规定。

  农地入市、宅基地改革试点增加

  “三块地”的试点试验一直牵动着众多投资者的神经。所谓“三块地”试点试验,就是土地征收制度、集体经营性建设用地入市,宅基地制度改革的试点试验。一号文件提出,要统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。实际上,早在2015年1月,中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,提出试点工作将在2017年底完成。

  唐仁健说,从去年开始,中央已经安排在全国33个县进行试点,今年还要试点一年,到今年年底准备进行评估总结验收,在此基础上再进行修法。“但是去年征地制度、宅基地制度、建设用地入市三项推行的面还不够宽,征地制度只在3个县,经营性建设用地只在15个县,宅基地在15个县。”唐仁健称,今年在这项试点上,中央一号文件提的要求是统筹协调推进,这六个字的意思是要把征地制度和经营性建设用地入市这两项推广到33个县,把基本面扩展开。

  中国社科院农村发展研究所所长、研究员魏后凯接受经济观察报采访时说,农业改革核心的问题是农民和土地的关系,涉及到农村的稳定,所以中央对土地制度改革的态度是稳定和稳妥的。目前征地制度的改革,集体经营性建设用地入市,宅基地改革,都在做试点。“我觉得采取试点,稳扎稳打的方法是对的。土地问题很重要,很多实际中存在的问题没有搞清楚前就全面开展改革,遇到问题退出的话,可能带来一系列问题,不利于农村的稳定。”魏后凯认为,农地改革最大的难点在于涉及到很多的法律制度的滞后,过去的很多东西法律制度没有,很多改革可能突发法律的规定,甚至突破宪法的规定。

  魏后凯举例说,集体经营性建设用地同等入市涉及到宪法的问题。中国《宪法》明确规定,城市土地属于国有,农村土地属于集体,过去政府征地把集体土地征收为国有土地进行开发,这意味着城市的建设用地除了国有土地,还包括一部分集体用地,他认为这样的话宪法需要做出适当的修改。所以这是一个很重要的问题,改革的同时,规章制度和法律是有冲突的。其次,土地是农民的命根子,利益分配也是一个难点,地方政府依靠土地财政征收,农民也希望依靠土地增加财产性收入,怎样协调双方利益是一个考验。

  鼓励筹集资金补偿退地农民

  “三权分置”改革是2016年中央深化农村集体产权制度改革的一项重要举措,创新性提出落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法,鼓励确权登记,农民退地进城,实现农村改革和城镇化建设的统一。对于农民退地补偿这一困难但关键的问题,一号文件给出了解决办法。文件要求加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围。允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。

  魏后凯对经济观察报表示,“三权分置”是一个系统性复杂性的工程,涉及到区域协调和利益分配,要将顶层设计和前期试点相结合,一步一步地推进。现阶段很多改革需要制度的完善,例如耕地的经营权抵押、农民进城后承包地退出的问题等。

  唐仁健在前述2月5日发布会上表示,农民进城进城后,政策规定不能强制收其土地,但是可以依法自愿有偿转让。其透露,关于“有偿”,在前期一号文件政策调研制定过程中,地方反映,对于有偿的资金从哪里来,感觉非常困惑。“因此,这次中央一号文件讲了,可以多渠道筹集资金,按规定的用途用于集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地进行补偿,这也是根据地方的实践、基层的要求作出的与时俱进的规定”。

  魏后凯认为,退地补偿款的来源可以通过市场化来获取。比如重庆的地票制度,把远郊的山区退出的土地进行复垦之后,形成地票,和郊区的建设性用地挂钩,这样的话退出土地的价值实现了,农民的收益也提高了。这些年来我们的建设用地,城市农村都在增加,农村的建设用地很大一部分都是宅基地,很多违规的一户多占等乱象,另外大量农民离开农村,宅基地空置,这些存量怎样进行优化是当前面临的很重要问题。根据他在浙江农村的调研,通过这两方面的整治,能节省出20~30%的建设性用地。

  探索宅基地租赁改革

  为了探索赋予农户更加完整的宅基地用益物权,适度地盘活利用空闲的农房及宅基地,今年的中央一号文件要求,要认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权,防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民的财产性收入。“这个规定非常重要,在宅基地的盘活利用上,有了一些新的考虑和推进措施。同时还提出了在控制农村建设用地总量,不占用永久基本农田的前提下,盘活农村存量的建设用地。”唐仁健解释说,规定主要是针对新产业新业态的发展,采取入股联营等方式可以用于这些产业的发展。为了审慎稳妥推进宅基地制度改革,确保政策执行不走偏、不出乱子,所以文件也设定了防止外部资本的控制,防止违法开发房地产、搞庄园会所等前提和要求。

  魏后凯认为,不允许工商资本进入,过去官方持谨慎的态度,现在在逐步的放开,鼓励耕地的经营权放开,允许工商资本进入。但是宅基地有特殊性,宅基地是集体的土地,是分工村集体成员的资格,现有的政策不允许购买宅基地,所以现有的法律是在原有的村集体成员之间进行流通。但他认为这样很难形成市场,没有市场就很难形成价格,就加大了通过宅基地改革增加农民财产性收入的可能性,未来可能会允许外资进入,但是前提是保证宅基地的集体所有属性。

  中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻接受经济观察报记者采访时说,防止工商资本进入有一个好处,防止对方政府和资本勾结起来,把村子夷为平地。朱启臻说,目前这种情况已经出现了,有些地方政府以项目为名义,通过开发商将农民的宅基地全部买下来,盖成商业性别墅,将农民集中到楼房上居住。“这种情况应该避免,从这个角度来说,文件中防止工商资本进入的规定有必要,客观上可以有效防止权力和资本勾结起来消灭农村。但是中央一直鼓励城乡的交往流动,农村人进城市和城市人下乡是一种重要的融合方式,所以宅基地的在城乡居民间的流转也很有必要。”朱启臻同意文件中防止违法开发房地产、搞庄园会所等要求,但是他认为,资本进入并不可怕,要看怎样进入,资本进入不是要消灭农村。村民需要有一定收入,但资本不能把土地变为资本家的,应该还是农民的,未来可以以股份制或租赁的等合作方式进行。