总体上看，“十二五”时期的中国一方面仍处于发展的重要战略机遇期、黄金增长期，另一方面又处于重大利益调整期、矛盾凸显期。在世界金融危机引发一系列变化的同时，国内各项改革已进入深水区，解决制约经济社会中长期发展的一些重大问题，如转变经济发展方式、提高发展质量、促进节能减排和企业升级换代、统筹城乡发展、改进收入分配等，必将成为“十二五”时期不可回避的重点。税制改革应与各方面的综合配套改革相呼应，而不失时机地向前推进，争取打开新局面，进入新境界。
当前税收制度亟待改革
1994年财税改革，基本形成了适应市场经济要求的税收制度框架。2003年以来，中国又实施了包括统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等新的税制改革，为促进中国经济社会发展做出了积极贡献。但面对社会经济出现的新形势、新变化，当前税收制度中还存有许多亟待解决的问题。
一是直接税和间接税比重失衡阻碍了中国经济社会的转型。例如，间接税具有累退性，对于恩格尔系数较高的低中收入阶层，实际加大了其“税收痛苦”程度，对处于初创期的新兴产业造成不利影响，加大了结构调整的难度；间接税比重过高易推高物价、抑制内需 ；对大部分劳务征收营业税，从而造成服务行业税负重复和偏高，使部分企业竞争力相对下降，不利于产业结构升级和服务业等第三产业的市场主体放开手脚实行专业化细分和升级发展；较高的间接税增加企业运营的资金压力，使得资金紧缺的企业无法有充足的闲余资金投向研发、设备更新，增加了企业转型的难度。
二是税制结构不完善和政策缺陷削弱了政府调控和政策导向能力。首先，它削弱了政府调控经济运行状态的能力。市场经济发达的国家非常强调税收的自动稳定器功能。例如，在美国，联邦政府收入超过40%来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比达到80%左右。美国经济波动中，超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能——经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动跳高，为经济降温；经济衰退期收入下降时，边际税率自动下降，为经济升温。而在中国，直接税中超额累进是非常小的一部分，只有在工薪收入中可以看出很清晰的超额累进，但是工薪收入的超额累进在2011年的个人所得税改革后只能覆盖不到7%的工薪收入者，其它方面的税制基本没有体现出税收的自动稳定器功能。
其次，它削弱了政府调节收入分配的能力。流转税并非完全没有收入分配的调节功能，但是其调节功能比较弱。企业所得税只是一个比例税收，未来的方向是总体而言税负只能降不能升。个人所得税这一轮改革给了我们一个判断：在可以预见的若干年内，很难指望起到多大的再分配优化作用，先建成一个综合分类框架，然后一步步往前走，是比较现实的考虑。财产税方面，现在上海、重庆两地试点，是刚刚开一个小头，只能先试探建立局部框架，逐渐摸索未来的道路。
最后，它削弱了政府调控环境和资源的能力。政府调控环境资源的能力现很有限，资源税改革在这方面做出了努力，但是能否把煤炭这块硬骨头啃下来，前景不明，涉及从税费整合、消除过度垄断和过多行政审批，到新一轮“价、税、财联动”的配套改革。逻辑上大家都容易认同，但实际中已经到了改革的深水区，既得利益的阻碍非常明显。
三是税种设计中的不合理造成了诸多不公平现象。税收公平不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题和社会问题。对税收公平的理解和判断，必须延伸到经济的、社会的、政治的视角，服务于社会公平正义全局。
四是宏观名义税负与实际负担的偏差等给社会和谐带来压力。单从数据上比较，目前我国的宏观税负并不高，基本处于合理区间内，然而，宏观名义税负与居民、企业实际税负感觉之间却存有差异。主要有三方面原因：一是目前我国存在着名义税负偏低、实际税负过重的问题。因为除了政府预算收入以外，还存在难以统计的政府性乱收费、乱摊派和乱罚款，加重了居民和企业的负担。二是税负痛苦相当一部分原因来自于间接税比重高、直接税太低造成的。低收入阶层由于恩格尔系数很高，承受了相比而言痛苦程度较高的税负。三是税负痛苦感较重，还在于政府提供公共服务水平与质量确有差距，“取之于民”后“用之于民”时被行政成本冲销、消耗较多。
五是税权划分不合理、地方税体系不成型，对政府间财政关系产生消极影响，造成地方财政困难和“土地财政”、“隐性负债”等的制度性影响因子。
以深化改革优化税制结构
进一步深化税制改革，需要处理好四方面关系： 一是税制改进需要和通盘配套改革形成紧密的互动关系。中国经济当前最突出的问题是如何完成转轨，税制改革的频繁动作都要和配套改革一起连续推进。二是税制改革需要和加快转变发展方式密切结合。中国经济的根本出路是科学发展观指导下的加快转变发展方式主线，这些需要税收制度配合，税制改革在这方面应当做出贡献。三是税制改革要和优化分配格局、调整分配关系配套。四是税制改革要和走创新型国家道路、发挥科技第一生产力作用相呼应。
这四个方面的要求，落实在税制优化本身的表现上，可以归结为三个主题词——结构性减税、特定税种税负有减有增、结构性增税。
要稳定宏观税负，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，增强政府公共服务供给能力。为了增强政府公共服务供给能力，提升国民福利水平，必须要求保持一定的税收增长和宏观税负水平。在这种情况下，解决税收增长与降低居民税收痛苦的矛盾，需要实行结构性减税与结构性增税相结合的方式，推进税制内部优化平衡。
要优化税制结构，完善现行税收制度体系。改革目标重点应放在进一步提升直接税比重，与货物和劳务税一起构成政府收入的主体，研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成完整的现代税制体系。逐步健全地方税系，赋予省级政府适当的税收管理权限：一是科学配置税种，依据民生需要的程度和社会公共管理的实际归属来优化税收分享；二是构建以房地产税和资源税为主的地方税系，使其成为地方政府收入主要的来源。三是赋予省级政府对地方税种适当的管理权限。
在税种方面，要完善相应税种，提升税收服务经济社会发展的能力，具体包括以下几个方面：一是进一步改革增值税，促进产业升级、优化和发展方式转变。二是进一步完善消费税（包括优化“奢侈品税收”），合理引导生产与消费。不同部门在奢侈品税收方面有不同认识，如果淡化奢侈品的概念，即扩展到所谓的中高端消费品方面，消费税进一步优化调整还是有空间的。三是完善个人所得税，发挥优化收入分配格局作用。四是全面改革资源税费制度、推进资源税“扩覆”，并研究开征环境保护税，促进“两型社会”建设和经济可持续发展。五是研究推进房地产税改革，寻求其多种正面效应。房地产税改革应该总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验，凝聚共识，渐进推动。
建立科学合理的税收政策体系，增强税收政策的弹性功能，提高政策效果。税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系，又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系，以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求，建立包括推进新农村建设和城乡一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系，发挥税收在支持中小企业、小微企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。
加快推进相关配套措施改革
财政分税制改革的意义非常重大，未来要进一步深化、完善我国分税制财政体制改革。对税制的优化，坚持1994年财政体制改革的框架，就是要把分税、分级财政体制在中国的省级以下真正贯彻下去。我们的分析认为，现在的实际情况是中国省以下并没有真正进入分税制状态，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制。
未来进一步完善分税制改革的基本思路是，通过省直管县，乡财县管和乡镇综合配套改革，把五个政府层级框架扁平化到三个层级，在“中央-省-市县”三层级框架下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。
这其中还涉及到一些问题，需要我们进一步研究探讨。一是进一步正税清费、统筹税费关系，比如煤，所有和煤相关的收费以及除资源税概念之外的其他资源开发中的基金都应该做一揽子设计。二是推进税收法治化进程，还有很多事情要做。三是实施税收征管改革，实现税制改革和征管改革的良性互动，提高征管效率，降低征管成本和社会成员的遵从成本。
（因版面有限，本文有删节）
