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张红宇:牢牢把握农村改革的主线

发稿时间:2021-07-26 10:22:06   来源:中国改革网  

  【编者按】:2021年7月24日,由中国经济体制改革杂志社与中共淄博市委联合举办的“庆祝建党100周年——新时代党建引领赋能乡村全面振兴淄博实践现场会”在山东省淄博市桓台县召开。本文为清华大学中国农村研究院副院长张红宇的演讲主要内容,未经本人审核。

  改革开放到今天已经有43年了,共产党之所以能够取得如此辉煌的成就,取决于农村改革,取决于土地制度为中心线的改革。所以今天的话题就聚焦到土地制度、经营制度、产权制度三个大的方向。

  一、处理好农民与土地的关系

  中国的改革从农村开始,农村的改革从土地制度开始。所以总书记一再强调农村改革要牢牢把握和处理好农民与土地的关系。在这个方面我们有三篇大文章要做。事实上改革开放到今天,我们在土地制度方面经历了若干阶段的创新和实践,当下最重要的工作就是如何在我们一轮承包、二轮承包的基础上,续接好三轮承包的工作。

  从1978年算起,我们第一个15年承包期。第二阶段从1993年开始,在15年的基础上再延长承包期30年。到2023年将陆陆续续进入第三轮承包。三轮承包下来,前前后后承包期加起来给农民吃了定心丸。

  第一,处理好农民与土地的关系是农村改革的重要文章,也是农村其他改革的一项基础。我们所有的发展、所有的改革从农村角度来说,都取决于农民对土地有没有稳定的预期,这是决定我们现代农业发展的根本方向。山东是我们国家的农业大省,淄博也是我们国家的农业强市,桓台则是我们国家江北地区的第一个吨粮县,这充分表明,土地制度改革这篇文章是我们发挥得比较充分的制度绩效改革。我们所有制度绩效改革,包括土地制度改革源于怎样扎扎实实做好在二轮承包到期以后,再延长30年承包期政策,怎么把试点工作做好,为我们现代农业,特别在土地制度方面夯实制度基础,这是一个大挑战。

  第二,在确权登记做好土地试点工作的基础之上,有序推进农村土地经营权的流转。农村制度改革及体制改革从新中国成立以后的70多年时间里,跨越了四个大的阶段:第一个大的阶段是土地私有私营,也就是1949年到1952年期间;第二个阶段是1952年以后的初级社、高级社到人民公社,土地变成公有;到1978年土地由公有变成土地家庭所有;进入新世纪,特别是党的十八大以后,土地制度向纵深改革,在公有私营基础上推进有序流转,形成土地共有共享。

  无论是现代农业发展,还是规模经济基础,都来自于农村土地制度的调整改革。稳定承包权、放活经营权方面我们做了很好探索。总书记提出的三权分置成为现阶段中国农村土地制度最好的改革思路。三权分置是在严格坚持农村土地集体所有的基础上,严格把握好家家拥有承包权,在此基础上放活经营权。这不仅极大程度地提高了土地产值效益和劳动生产效益,还提高了资源配置效率,走出了一条小农大国推进农村土地规模化经营的制度探索之路,所以这是一篇大文章,为我们国家的农业规模化、集约化、多元化、融合化都夯实了基础。

  山东是农业大省,农业现代化程度比全国很多省超前。怎么让种粮农民有积极性,让粮食、油料生产有效益,土地规模经营是重大选项。到2020年农民农村部统计土地经营权有序流转在全国达到了37%,绝对数量达到了5.5亿亩以上。而山东省的土地流转比例则超过50%,根据桓台县公开的数据显示,该县土地经营权有序流转面积达到了80%以上。这意味着,在工业化、城镇化的背景之下,越来越少的人种越来越多的地,让农业不仅仅是种蔬菜、水果有效益,甚至可以在种粮食方面通过规模经营扩大同样有可观的效益。

  从土地经营权流转带来的规模经营来看,在全国更广大的农区,比如四川、贵州、云南、湖南、湖北等相对于山东和东北这样人地关系比较宽松的地区来讲,西南和华南地区的人地资源更紧张。在这种前提下,土地经营权流转与否,对老百姓来讲就是非常值得考虑的重大问题。当然,土地经营权不流转同样也可以实现规模化经营,即通过社会化服务来实现规模化经营,这方面的探索在山东也进行得非常好。通过供销社的托管和半托管服务推进土地的规模经营现在正在如火如荼地推行着。农业农村部统计2020年全国托管半托管的社会化服务组织已经达到了45万家,为农民提供不同环境的作业服务已经达到了16亿亩次,覆盖农户数高达7000万户以上。

  如何最大限度降低农业投入成本,最大限度使产出的农产品得到增值效应,包括品牌效应,实现农业一二三产业融合发展,从土地制度探索角度来讲,我认为农村土地坚持集体所有,保护好承包权,放活经营权三权分置理论在实践中发挥得绩效来讲,这些年显现得越来越突出。

  事实上,我们已经在全球范围内,特别是在人多地少的东亚国家,已经探索出了一条值得学习借鉴的中国道路。这条道路就是在家家拥有土地承包权的基础上放活经营权,让从事农业的从业者有更多的选项和更多的机会获得更大规模的经营权,使农业产值更有效益,使我们粮食总量安全得到更大的保障。

  二、怎样实现小农户和现代农业有效衔接

  与土地制度相伴而生的,是我们怎样深化农业的经营制度改革。中国是大国小农,我国至今为止农户数量仍达2.6亿,是全球农户数量最多的国家之一。未来我们面对的一个基本问题是:如何在家家有地的格局之下,顺应工业化、城镇化的不断发展,“解决谁来种地”、“地怎么样种好”的相关问题,在实现小农户和现代农业的有机衔接中,不落下任何一个农户。这是的总书记要求,也是中国作为大国小农国情的必然选择。在这样认识的前提之下,有三个问题需要我们深深考虑。

  第一,中国小农正在经历千年之变。小农格局在中国已存在上千年,直到新中国成立后的70年以来,小农经济一直是农业经营的主体。放眼全世界这个格局也是长期存在的基本现象。根据2014年的统计,全球范围内经营1公顷土地以下的农户高达73%,2公顷以下的小农户高达85%以上。毋庸置疑,在全球范围内小农户格局仍然是一个基本现象。美国、加拿大、巴西、阿根廷等大农场农业格局并不是全球普遍现象。改革开放之前,小农家家有地、户户种田的格局,一直没有丝毫变化。改革开放之前新中国成立以后,我们曾经过人民公社的时期,这个时期被历史证明集体经营是非常失败的治理。改革开放之后的实践反过来证明,土地所有权无论是私有制还是公有制情况下,家庭经营相对而言显现出比较好的效果。

  改革开放之后,在坚持农村土地集体所有的制度基础上,实现了家庭经营,这种绩效显现得越来越充分。新世纪以来,在家庭经营基础之上放活经营权,使农户有了规模经营的基础。事实上,如果土地制度不创新,就无法顺应工业化、城镇化发展对劳动力的吸纳。1978年我国全部劳动力构成中,从事农业的高达70%,到2020年从事农业的劳动力下降到23.6%——43年间下降了46个百分点以上,每年下降1个百分点。农业从业人数由2002年3.66亿的最高点,减少到2020年的1.77亿,18年时间我们减少了近1.9亿从事农业的劳动力,即每年减少一千万,这种剧烈的变化,千年未有。据此推算,第一产业劳动力到2030年减少到15%,到2040年减少到5%左右将是大概率事件。农户数量不减但从业者比例和数量大幅下降形成的错位,标志着我们的小农经济正在经历着千年之变。家家有地的格局会长期延续,但是家家不一定经营土地的格局也将是一个规律和趋势,这一点必须认识清楚。在这个前提之下怎样实现农业内部从业人员的人力资本,这就涉及到小农现代化问题。

  总书记要求我们培养造就一批有文化、懂科技、善管理、会经营的职业化新型农民。这种新型农民的构成有两个方面:一个方面通过各种各样的职业培训进行;第二方面则通过各类新型经营主体,组织他们、带动他们、提高他们、发展他们,最后赋能他们。我们所谓小农改造,就要使改造后的小农具有人力资本价值。

  农村农业人力资本我赋予它四方面的特质:第一要有爱农情怀;第二要有工匠精神;第三要有创新意识;第四要有社会责任。所谓的爱农情怀,就是留在农业内部的人要真心务农,认真琢磨怎么把地种好。所谓工匠精神就是要把农业做到极致,这方面山东是全国典型,包括淄博市也罢,桓台县也罢,在农业生产过程当中涌现出各种各样具有职业精神和工匠精神的新型农户,他养猪比别人养得好,种的葡萄比别人种葡萄好。所谓的创新意识,例如搞观光旅游休闲、生态保护、生产性服务业以及各种各样的新型农业职业,农村的规划师、建筑师、设计师,怎样美化村庄,创造出很多新的职业选项,可以说没有创新就无法实现农村新业态的涌现和释放。最后还要有社会责任,好人加农人,等于带头人。

  第二,我国的小农怎样现代化?小农现代的主要途径——家庭农场、合作社、农业企业、社会化服务组织,这四篇文章每一篇都非常重要。这些年家庭农场在中国已经发展到了100万家,农民合作社发展到了225万家。我在山东寿光调研发现,一个家庭农场搞小麦玉米可以搞到300亩,搞大棚,可以搞到两个大棚、10亩,前者以及是规模化经营。寿光县883个家庭农场,就把全县十多万亩水稻田经营完了,每个家庭农场经营160亩,平均每个可以获得20~25万元的毛收入。

  家庭农场坚持规模经营、集约生产。通过合作社引领小农户是另外一个选项。通过合作社在发展过程中集约成本,使农民生产力和农业增值效应越来越高,参加合作社每一个农民可以增值效益10%~20%之间。所以我认为小农要现代化,家庭农场和合作社是路径。这个前提之下,农业企业也有独到之处。

  我国企业化的农业经营,山东是发源地,潍坊模式、淄博实践、寿光模式,“公司+农户”,“公司+集体经济+农户”,“公司+合作社+集体经济+农户”,农民组织化发展程度越来越高,让小农户跟上现代发展节拍,这是很重要选项。

  最后一个选项是,怎样让小农户通过社会化的服务组织带动年龄相对比较偏大、家庭劳动力不足、又不愿意放弃经营权的千家万户的小农户?答案就是我们通过社会化服务组织引领他们、带动他们。全国进行托管半托管的社会化农业服务公司达到了40万家。小农要现代化,只有现代化才能有效地实现小农户和现代农民的有机衔接。

  三、发展壮大农村集体经济

  淄博近年来在发展壮大集体经济方面,在党建引领促乡村振兴、深化改革惠民生方面,走在全国前列。上世纪80年代,淄博周村搞农业企业的股份制改革,我曾在农业部政策法规司当司长,在经营管理司当过司长,也曾在政策法规司全国农业改革办公室工作过。产权制度改革、土地制度改革、经营制度改革、小农户和现代农业有机衔接等中央文件,我都曾是起草组的成员和组长,从这两个角度来讲,我都观察到淄博在农村改革,特别是农村产权制度改革方面都做出过有价值的实践探索,是走在全国前列的。

  按照2016年底发布的中发〔2016〕37号《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求,深化农村改革第二篇大文章即深化农村产权制度改革。产权制度改革方面我们的政策目标是要构造一个边界清晰、权责完整、保护严格、运转流畅的产权制度,农村的经营性资产、资源性资产和非经营性资产这三篇文章一起做。

  我国农村资源性资产达到66.5亿亩耕地、林地、水面、草地,还有6.5万亿账面经营性资产和非经营性资产。盘活搞清这些资源性资产、经营性资产、非经营性资产是农村改革的第一大文章。如何界定清楚并设定股权的前提之下,我们要做好产权制度改革的第二篇大文章则是怎样发展壮大集体经济。我认为有三个方面需要牢牢把握。

  第一,怎么样把产权制度改革、把发展壮大集体经济和巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接。脱贫攻坚是2020年之前党领导我们干出的一件得民心、惠民生的重大事件。在脱贫攻坚告一段落以后,我们形成了大量的集体资产,怎么让这些集体资产在脱贫地区、在经济欠发达地区,包括更广大的农村地区发挥它的作用,我认为要把两个方面的工作结合好,也就是脱贫攻坚的政策和乡村振兴的政策要续接好延续好,对此有几个重点工作需要重视:首先是要保持脱贫攻坚的全局性;第二要防止规模性的返贫。如何把脱贫攻坚的阶段性政策和区域性政策转变为乡村振兴的长期性政策、普惠性政策,在此基础上发展壮大集体经济,我认为是防止规模性返贫的重大选择。

  第二,通过各种各样乡村产业的发展,使集体经济有一个基本盘。对此我最近几年做过很多调研,发现在北京、上海、广州、浙江经济发达地区和城市郊区,拥有非常丰富的经营性资产,如上海、浙江的很多村庄农民20%的收入是来源于集体经济带来的收入。但是西南地区、西北地区,以及山东普通的农村地区,我们靠什么?我认为是靠资源性资产的改革,靠资源性资产发展壮大集体经济形成新业态,比如说农村搞养老中心、旅游合作社。最近我去重庆永川区调研,那里搞了一个养老合作社,每年的收益有两万元,这个村的村民有1600户,每个集体经济组织成员可以获得12块钱的集体收益分配。我问当地农民,这12块钱你们在意吗?当地农民告诉我:这12块钱太重要了,集体经济给我带来的第二份收入,今天有12块钱,明天可能有120块钱,十年以后可能变成1200块钱,变成12000块钱。从这个角度来讲发展壮大集体经济对新产业新业态的适应意义非常重大。

  第三,发展壮大集体经济,要靠乡村治理,靠自治、法治、德治,完善乡村的治理结构才能真正实现。我调研很多地方对这方面的探索非常值得我们总结,值得我们去推广。比如浙江宁波,很多地方向山临海,我发现很多地方通过发展壮大集体经济在乡村治理构造中发挥作用非常好。我在象山、临海看到村里的事务权力阳光操作,都是来自于集体经济积累带给农民各种各样的分配和各种各样的福利,在于怎样让老百姓满意,怎样让老百姓知党恩、感党情、跟党走,跟我们完善治理结构高度相关。怎样在党的领导之下强化党对基层工作的领导,在这个基础之上党组织、村民自治组织和集体经济组织怎样共同发挥作用,意义非常重大。总之,党建引领促振兴,深化改革惠民生,是我们未来发展方向,让我们共同努力为此奋斗。