制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一种公开的限制性规范体系，是人类合作体系中的社会制度安排，包括如何分配权力和权利、权利与义务、利益与成本，是人们发生相互关系的指南。
制度过密现象在古今各国发展中并不鲜见
一个国家应配以适度的制度数量，其制度密度应与社会的复杂程度及国家组织职能成正比。制度过疏，容易导致社会发展缺乏规则，运行无序；而制度过密，则会导致组织运行无所适从，效率缺失，效益递减。犹如一块水田，适度的劳动力是必需的，但当达到一个临界点，尽管加入更多的劳动力，水田产量也不会再增加，而个人收益率反而会降低。
制度过密现象在古今各国发展中并不鲜见。钱穆在研究中国古代制度时就注意到，“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。”卢梭在观察当时欧洲国家法治建设时，也注意到了制度过密问题，“（国家）一旦意识到一种弊端，就制定一项法律来纠正它。此项法律又会孳生其他弊端，因此必须再制定法律加以矫正。这种弊端与法律之间的恶性循环没有终止，将导致一切弊端当中最为糟糕的情况，也就是由于法律的增加而导致法律被削弱。”
中国改革因制度转型而兴，但也要注意因制度过密而抑
习近平总书记指出：“我们的制度不少，可以说基本形成”，但“制度不在多，而在于精，在于务实管用”。
回顾新中国成立以来的中国制度建设，主要是在三个层面展开的：一是法律体系建设。在宪法之下，目前我国已有法律243件，行政法规700多件，地方性法规8500多件，自治条例和单行条例800多件，总计约有一万多件法律制度。二是党内法规体系建设。目前经过清理的中央级党内法规有487件，省级已公布的党内法规约300件。三是软法建设，即各级党政群机构发布的其他非法律规范性文件、司法部门发布的司法解释和司法指导性文件以及各种社会团体发布的规章制度，其数量远较国法党规更为庞大。
客观而言，目前我国的制度数量不可谓不多，制度密度不可谓不大，在推动改革促进发展中的确发挥了重要作用。但是，不可否认的是，在过去的改革实践中，我国有些地区、部门由于在组织与职能之间做过多的制度设置，造成了一定的制度过密问题，不仅组织没有效率，而且制度的作用也得不到发挥；不仅不能保证社会正常运转，反而会造成社会秩序紊乱，不能不引起注意。
制度进场过易，造成制度“超生”。从国家治理来说，改革意味着从政策治国向制度治国的转变。彭真曾经指出，在法律体系成熟健全之前，既依靠政策，也依靠法律办事；随着法律越制定越多，法律体系越来越完善、越来越健全，那么就由既依靠政策又依靠法律办事过渡到依靠法律办事。目前来说，除了宪法和243部法律外，占到整个法律体系97%的行政法规和地方性法规基本上是改革开放30多年来的时间内迅速建构起来的，平均每年产生约300多部法律法规。一方面，这些制度建设有力地促进了我国改革发展，但客观而言，如此大的制度数量与地方人大和政府法制部门的自身力量及体制并不相称，由此存在着有些制度建设是从部门或地方出发，未能全面反映客观规律和人民意愿，有的把关不严，立法不明确，有缺项，甚至有的与上位法冲突，与体系不统一等问题，形成了很多无法落地的制度，法律效果在实践中大打折扣，造成制度“超生”。
制度退场太难，造成制度“沉睡”。由于制度产生的速度过快，很多制度短命，还没有来得及执行就被新的制度所替代，而失效的制度并没有得到及时清理，造成了一种制度“沉睡”。另外，有些制度虽然仍有效力，但被长期搁置，备而不用。原因在于制度一旦建立，就会被各种力量支撑起来，其自身在时间的累积中逐步自我强化，形成了路径依赖，造成利益固化，部门或地方之间争权诿责，导致难以退场或退场代价高得令人望而却步。在这种制度速进与慢退之间，造成制度间的龃龉甚至冲突，导致产生很多社会问题和公共权力的无效运作。
以制度贯彻制度，造成制度“重叠”。制度的力量来自于自身，而不是来自于外部推力。法律出台之后，无论有无宣传布置，都应该严格执行。但是，在有些制度实际执行中，往往出现“法上加规”现象，以规代法，以规推法，有法不依，依规而行，结果导致在制度建设上叠床架屋，同时削弱了法律的严肃性和权威性。另外，制度重叠还表现为制度重复，即地方权力机关和地方政府在针对上位法制定实施办法、细则、规定、条例时，有时并不是根据本地实际情况，而是要么照搬上级制度规定，要么横向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建设，除了名称上的地域差异外，在规范和程序上并没有明显区别，由此也可以推想其实际的法律效果如何。
防止制度建设过密化，使组织职权与制度相适应，是促使全面深化改革与全面依法治国相携而行的关键
十八大以来，中央十分重视制度建设问题，力抓制度清理工作，不仅通过科学立法不断完善已有的法律体系，而且全面清理了新中国成立以来的党内法规，同时还对各级政府规章、司法解释等规范性文件进行了大规模清理。在此基础上，防止制度过密还需要在以下几个方面着眼。
第一，严把制度准入关。制度作为普遍适用性的规则，其目的不是方便执法者，而是着眼于秩序的建立和人们对制度的认同遵守。据全国人大统计，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。这是过去制度准入较易的原因所造成的。十八届四中全会《决定》指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉”。从人民意愿出发而不是从部门、地方出发是制度制定的关键。因此，应该加强立法协商，让人民真正参与到制度设置中去，改变禁止性立法过多而授权性立法较少的现状，严把制度入口，使制度建设与组织职责相对应，达到权力与责任、权利与义务、权力与权利之间的平衡。
第二，增强制度执行性。制度的完备性与有效性是制度的两面，如果只重视制度体系的完备而忽视制度的执行力，制度很难发挥其应有效力。习近平总书记指出：“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会白搭。所以，我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分力气要花在这上面。”因此，丢掉制度万能论的幻想，改变以制度改革制度的错误思维，从重视制度的完备性转向制度的执行力，更多地从治理的角度考虑制度建设，把制度执行力作为考量制度建设的标准，以制度执行倒逼空转制度退场，使制度能够刚性运转。
第三，健全制度监督机制。用制度管好国家，首先要把制度管好。法治本义是良法之治，去除恶法、清理无效规范是提升制度监督能力的基本要求。这就需要加强人大对法律、行政法规、地方性法规的备案审查，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，健全完善备案审查机制，提高制度执行力和约束力，增强备案审查的实际效能，同时也要加强党内法规备案制度建设和政府法制部门规章审核工作，使“沉睡”制度退场，让现行制度长出牙齿，推动制度落实。
（作者为山东省委党校政法教研部副教授）
