党的十九大报告强调，要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系。现代城市作为各种要素资源空间汇聚和集中配置的重要节点，其公共安全是实现经济社会正常运行和持续发展的重要基石，也是满足人民美好生活需要的基本前提。因而应始终将公共安全放在城市治理的首要位置，不断完善城市公共安全体系。

　　城市公共安全体系的构成

　　城市公共安全体系是由治理主体、治理对象、治理制度和治理工具等要素有机构成的统一体系，本质上是一个建立在城市公共安全治理能力基础上的治理体系。具体而言，城市公共安全体系主要包括四个基本要素。

　　治理主体。传统城市公共安全理论将政府视为应对城市公共安全事件、维护和保障城市公共安全的唯一主体，忽略了其他主体在城市公共安全领域中的作用。随着治理理论的发展及其在城市公共安全领域中的运用，城市公共安全治理主体的范围和外延也在不断扩大，不仅包括传统以政府为核心的公共部门，而且涵盖了企业、社会组织和公民个体，逐步形成了政府、市场和社会相结合的多元治理主体结构。

　　治理对象。城市公共安全治理对象是指城市公共安全治理面向的具体内容，包括潜在对象和显在对象两个方面，前者指各种潜在因素影响下城市空间范围内可能出现的公共安全事件，后者指已经发生的各类公共安全事件。

　　治理制度。城市公共安全治理制度是由相关立法、制度、规章构成的整个体系，其中立法在治理制度中居于核心地位。城市公共安全的维护和保障建立在规范健全的制度体系基础之上。只有城市公共安全的各个领域和环节都做到有规可循且有规必循，才能使城市公共安全具有更坚实的保障。

　　治理工具。城市公共安全治理是一个复杂的系统，任务重、领域多、内容繁，需要有效治理工具的支持，其中既包括常规性的治理手段，也包括专门性的治理工具。

　　我国城市公共安全体系面临的挑战

　　经过多年的建设，我国城市公共安全体系已经初步形成，并在不断健全。然而，随着风险社会的不断演进和城市化的深入推进，城市公共安全体系也面临着日益严峻的挑战。

　　政府公共安全治理能力在某些方面发挥不足。究其原因，一是城市公共安全意识较为薄弱。当前，一些城市公共安全事件时有发生并造成严重损失的一个基本原因是城市的风险意识不足，公共安全意识不强。这表现为一些城市未能及时意识到辖区范围内存在的公共安全风险或对其重视不够，对可能导致公共安全事件的风险源未能严格预防和预警，也没有制定科学的应急预案并根据预案进行系统的演练，从而难以从源头上预防和避免潜在风险的发生。

　　城市公共安全缺乏科学规划。公共安全是城市正常运行和持续发展的基本前提，也是城市规划需要着重考虑的关键因素。然而，当前一些城市在规划过程中对公共安全因素考虑不足。例如，有的城市在为危险化学产品生产和储运规划选址时，没有避开人口密集的居民区，或者没有留出足够的安全距离。城市规划中对公共安全因素的忽略或考虑不周，不仅可能给城市当前的经济社会运行和生命财产安全造成重大损失，也会给城市的长期发展埋下严重隐患。

　　城市公共安全治理机制不够健全。保障公共安全是政府的基本职能之一。城市作为资源要素高度聚集的空间，更是凸显了公共安全治理的重要性。与公共安全治理职能的重要性相对，传统公共安全治理具有明显的碎片化特征，承担相关职能的部门往往存在功能的分割、机构的重叠，容易造成碎片化管理，影响公共安全治理目标的有效实现。由于城市空间的聚集性，城市公共安全治理的碎片化特征更为明显，构建统一的城市公共安全治理机制也更为迫切。因此，在新组建应急管理部的背景下，应当尽快构建统一的城市公共安全治理机制，以促进城市公共安全资源的高效利用，提升城市公共安全治理的绩效。

　　城市公共安全治理的多元主体参与不足。虽然治理理论已经在城市公共安全领域得到广泛应用，但有些城市公共安全治理中仍然存在政府大包大揽的现象，多元主体在城市公共安全领域合作共治的机制尚未完全形成。

　　网络信息技术在城市公共安全治理中的运用不足。近年来，我国网络信息技术发展迅速，但在城市公共安全领域中的应用仍然不足，还没有建立起统一的城市公共安全信息平台，城市间、城市内部政府各部门间还没有实现真正的信息共享，对于重大灾害等公共安全事件的信息收集和处理效率仍然较低。

　　优化我国城市公共安全体系的路径

　　提升政府公共安全治理能力。一是强化城市公共安全意识。这是提升政府公共安全治理能力的基本前提。城市公共安全意识应该贯彻到公共安全治理的所有领域和各个环节，落实到每一个公务人员的行动中，使政府在城市规划、基础设施建设、社区治理、突发事件应对等过程中始终保持高度的安全责任感。

　　二是做好城市公共安全规划工作。优化城市公共安全体系需要科学调配和使用各种资源，综合运用各种治理工具，是一个复杂的系统工程，而做好规划工作则是完成这一系统工程的基础。做好城市公共安全规划工作，最关键的是推进城市公共安全规划制定的科学化。为此，不仅需要在规划制定过程中认真听取专家的咨询意见，充分发挥专家的作用，而且需大力促进公众参与，有效汇集公众的智慧。公众作为城市的主人，也是城市公共安全的真正受惠者，其对城市公共安全具有切身的体会，也是最适合对城市公共安全规划进行评价的主体之一。充分吸收公众的意见有助于真正提升城市公共安全规划的科学性，实现城市公共安全规划以人为本的原则。

　　三是建立健全城市公共安全治理机制。面对各种城市公共安全事件，必须迅速反应并科学决策，及时采取措施。这就需要建立一个以政府为核心的多元主体协调统一、合作共治的公共安全治理机制，建立并凸显城市公共安全治理中枢的地位，发挥其快速响应、统一指挥、整合各种资源的作用。在此基础之上，不断健全城市公共安全协同治理机制，实现资源共享、信息互通、行动协同，打破条块分割的传统公共安全处置机制。

　　进一步促进多元主体合作共治。由于城市公共安全问题往往成因复杂，涉及面广，因此在城市公共安全治理中需充分发挥多元治理主体的共同作用。实际上，城市公共安全治理是一个多元主体合作共治的系统过程，不仅需要政府的有力主导，也离不开社会的有效参与。为此，应当激发包括企业、社会组织和公民个体在内的多元社会主体的参与积极性，与政府一道推进城市公共安全治理。

　　加强城市公共安全制度建设。包括公共安全法律、法规、规章等在内的制度体系是城市公共安全的稳定保障。为此，应切实加强城市公共安全领域的制度建设，既需要根据城市公共安全治理的一般规律和要求建立健全以全国性法律和法规为主要形式的城市公共安全制度体系，也需要根据不同城市公共安全治理的具体需要建立健全以地方性法规、规章为主要形式的城市公共安全制度体系，使城市公共安全治理有法可依、有规可循，从而为城市公共安全治理提供强有力的制度保障。

　　充分发挥城市公共安全治理工具的作用。维护和保障城市公共安全离不开有效的治理工具。随着经济社会的日益发展和科学技术的不断进步，城市公共安全治理可用的工具也日益多样，但不同的城市对于公共安全治理工具的要求既有一致性，也有差异性。其中，有些治理工具对不同类型城市的公共安全维护和保障都是需要的，因而其作用需要得到充分发挥。一是需加强网络信息技术在城市公共安全治理中的运用。当前，各个城市都在大力发展网络信息技术，这为城市公共安全治理提供了重要的技术支持。应加强城市公共安全领域的数据库和信息系统建设，将城市公共安全治理过程中涉及的相关信息进行系统集成和有效整合，加强公共安全信息的跨界互联共享，消除“信息孤岛”现象，并进而增强政府公共安全决策的科学性，提高多元主体合作共治的效率。二是需建立健全公共安全资源保障体系。城市公共安全治理绩效与资源保障的程度紧密相关，为此，应当构建由公共安全物资、医疗、防疫、资金、通讯等资源要素组成、来源可靠、统一调配的公共安全资源保障体系，为城市公共安全治理提供稳定的资源保障。

　　城市公共安全治理关系城市经济社会的可持续发展，是一项需要科学谋划、广泛参与、合作共治的系统工程。在未来的社会发展与建设中，只有重视了城市公共安全治理，才能实现城市的可持续发展。■