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司马光的财政思想

发稿时间:2017-07-14 14:01:12   来源:学习时报   作者:方宝璋

  因司马光极力反对王安石变法,导致长期以来人们对他的思想一般持否定态度。其实,他的许多思想是有价值的。嘉祐七年(1062年),司马光写了一篇长达5000言的专论理财问题的《论财利疏》。此文集中反映了司马光关于解决当时宋王朝财政危机的意见和措施,以下笔者以此文为主要依据,试对其财政思想进行分析。

  养其本原而徐取之

  司马光针对当时理财“重敛于民”的现象,提出“养其本原而徐取之。善治财者,养其所自来,而收其所有余。故用之不竭,而上下交足也。不善治财者反此”。所谓“养其所自来”就是培养税源。司马光对培养税源的认识比较全面,认为农、工、商都是提供财政收入的经济部门。财政收入随着各经济部门的发展而增长,只要不超过它们的负担能力,即使多取也不会造成危害。

  农业是“天下之首务”,是国家各种赋税的来源,要使农尽力,政府就要有一定的激励引导措施。他主张要减轻农民的负担,给予农民一些便农、护农措施,减轻他们的徭役,让他们有一个最起码的生活和生产条件,使大家愿意务农。

  要使工尽巧,必须以“坚好便用者获利,浮伪侈靡者不售”作为政策导向。从司马光的着眼点看,他是想通过经济手段,以市场为杠杆,从使用者的角度出发,让坚固实用的手工业品占领市场。

  司马光认为,要使“商贾流通”,必须使“公家之利,舍其细而取其大,散诸近而收诸远”。他看到商人唯利是图的本性,如果政府变更法令使其无利可图而弃业改行,那国家税收就要受到损失。因此,司马光主张对于商人应“将取之,必予之;将敛之,必散之。故日计之不足,而岁计之有余”。他还以伐薪为例,来说明对待商人应从长远利益考虑的道理:“夫伐薪者,刈其条枚,养其本根,则薪不绝矣。若并根本而伐之,其得薪岂不多哉,后无继矣。”

  减损浮冗省用之

  司马光针对当时朝廷上下费用无度的现象,提出“减损浮冗省用之”的主张。司马光在《论财利疏》中揭露了当时耗竭民财的六大弊政:其一,“左右侍御之人,宗戚贵臣之家,第宅园圃,服食器用,往往穷天下之珍怪,极一时之鲜明”。其二,“人类日繁,耕者浸寡,而游手日众。嗜欲无极,而风俗日奢。欲财力之无屈,得乎哉!”其三,府吏胥徒之属“皆以啗民为生者也……是以百姓破家坏产者,非县官赋役独能使之然也,大半尽于吏家矣。此民之所以重困者也”。其四,国家“每有营造贸买,其所费财物什倍于前,而所收功利曾不一二,此国用之所以尤不足者也”。其五,“一官至数百人,则俸禄有增而无损矣”。其六,“夫兵多而不精,则力用寡而衣粮费,衣粮费则府库耗”。对此,他主张用法律手段强制裁费,提倡朴素崇俭,矫正奢靡之风,惩罚行贿受贿,选用廉吏,选练战士等措施来解决。

  司马光在裁减冗费中还提出“节省冗费,当自贵近为始”的思想,这是儒家传统“损上益下”原则的演绎。

  择专晓钱谷之人久任之

  司马光针对“财用之所以匮乏者,由朝廷不择专晓钱谷之人为之故也”,提出“随材用人而久任之”。司马光在理财中十分重视对人才的任用,认为任用称职的人才就能贯彻好制度,即使制度不好也会纠正,如果官员不称职,即使制度再好,也无济于事。此外,宋代官员迁转频繁,但理财之官专业性强,担任此职者必须具有理财方面的知识,而且还要有比较长的实践经历。因此,司马光主张“朝廷宜精选朝士之晓练钱谷者……使久于其任,能使用度丰衍、公私富实者,增其秩,使与两府同,而勿改其职。如此,则异日财用之丰耗不离于己,不得诿之他人,必务为永久之规矣”。

  扩大户部尚书之理财权

  宋朝元丰改制后,撤销三司,全国财计始归户部。户部虽然名义上是全国最高理财机关,但其理财的权力范围大大缩小,这对极其有限的国家财力的筹划调配监控是不利的。

  司马光认为改制后的户部在国家财经的管理监督上出现三大弊端:首先,改制前三司总领全国的财政财务收支,所有会计账籍均申报其审核,故能够全盘控制收支平衡;改制后户部无权总领天下财赋,许多会计账籍不再申报其审核,故无从全盘控制收支平衡。其次,改制前,全国钱物收支有余不足均由三司统筹调配;改制后,户部尚书不与右曹之事,财权一分为二,其钱物收支有余不足无法统筹调配。再次,改制前,三司掌握各部门钱粮支出的审批权,有效地控制了规定之外的支出;改制后,户部失去了对一些部门钱粮支出的审批权,导致五曹及一些部门随意支用钱物,无人审核监督。总之,改制后户部对控制国家的财政收支平衡、取有余补不足的统筹调配以及支用钱物的审核监督诸方面的职能大大削弱,这种机构运行机制上的欠缺,司马光总结为“利权不一”,致使国家财力得不到合理配置,流失严重,国家财政更显困竭。

  鉴于此,司马光提出了改革措施,主张首先在权力的设置上应扩大户部尚书的权力范围,使其兼领左右曹,右曹所掌钱物,也必须经尚书奏请得旨,方可支用。这样,户部尚书就能统筹调配左右曹钱物,并能从宏观上控制财政收支平衡。其次,地方诸州钱谷金帛会计账籍,必须每月申报户部审核;如要支用,必须先报请户部批准,然后予以支拨。通过钱物支出的事前审批核准以及事后的审核监督,户部就能有效地控制钱物的随意支出,从而节省财政开支。

  司马光财政思想之现代意义

  在以农业自然经济为基础的历史条件下,社会生产只能是一种简单再生产,生产主要依靠人力、畜力,生产力的发展和财富的增加,不可能出现奇迹般的飞跃。从这个意义上来说,社会经济的发展和财富的增加由于受生产力的制约有一个极限。纵观中国古代,宋代就处于这样一个极限点上。因此,封建国家要通过发展生产来增加财政收入是比较有限的,而主要是依靠其政治权力来进行社会财富的重新分割。因此,“重敛于民”成为一种必然的选择,但是这却导致了大量小农经济的破产。

  面对这种趋势,司马光在主张“养其本原而徐取之”,保护财源的同时,另一方面更要“减损浮冗而省用之”,即节减开支。只有节省开支,广大农民才能减轻负担,拥有一个起码的生存和生产条件。小农经济才能得到保护,封建社会简单再生产才能顺利进行。这种思想虽然比较传统,但却切中时弊,符合客观现实。当时,不少有识之士认为,宋王朝对财源的挖掘利用,已经接近最高限度,通过进一步敛取民脂民膏来解决财政危机已不可能,唯有节省冗费才是出路。

  司马光在理财官员的选任上重视专业知识、实践经验以及主张久任是很有见地的。宋代,随着财经活动的复杂化,越来越要求理财官员必须具备一定的专业知识和实践经验,一般的“文辞之士”是难以胜任这项工作的,要使财经管理规范化、科学化,任用专业人才是一个关键。实行理财官员久任制,则可以防止财经工作上的“短期行为”,国家选贤择能以治财,“患在国家任之不久,贵近效而遗远谋故也……彼其心曰:‘吾居官不日而迁,不立效于目前以自显,顾养财以遗后之人,使为功,吾何赖焉?’”司马光对理财官员久任制的见解,可谓深刻精辟,至今仍有重要参考价值。

  司马光主张改制后的户部必须同改制前的三司一样,具有较大的理财权力范围。其着眼点是从机构运行机制层面入手,通过集中财权达到有效地统筹调配全国钱物,控制财政收支平衡,防范财政财务收支上的不法行为,开源节流,从而解决财政困难。这种集中财权的思想在当时因三冗和战争造成支出巨大、国力匮乏的情况下,具有较大的积极意义。■