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制定社会信用法刻不容缓

发稿时间:2017-12-04 17:00:15   来源:学习时报   作者:王伟

  鉴于我国社会信用立法缺失所引发的各种突出问题,制定一部社会信用基本法,系统构建信用建设的基本法律规则,已是当务之急。

  鉴于我国社会信用立法缺失所引发的各种突出问题,制定一部中国的社会信用基本法(暂名社会信用法),系统构建信用建设的基本法律规则,已是当务之急。笔者认为,制定社会信用法,需要在充分借鉴国际信用立法经验,总结中国信用建设实践的基础上,在立法目标、法治体系、制度框架等方面形成系统化的立法思路,才能为社会信用立法打下坚实的基础。

  立法目标:以法治建构社会信任体系

  信用建设需要顶层设计。我国未来制定的社会信用法,应当定位为信用领域的基本法。同时,这部法律既应是引领信用建设实践的基本法,更是重构社会信任、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础法。

  社会信用法的长远目标是构建社会信任机制,国家必须通过制度化的信用机制维系和构建社会共同体,社会信任的建立不能仅仅依靠社会伦理和道德教化,更需要依靠制度化的机制。这种机制主要是两个方面,一是信息机制,二是信任机制。可以说,信用立法是构建社会信任关系的重要基础。建立和完善社会信用立法,已经成为我们重构社会信任,迈向现代化国家的重要一步。

  社会信用法的直接目标是实现信用领域的法治化。目前,我国市场运行的基础性法律已经基本完备,合同法、物权法、破产法、票据法及各类金融法律等制度的建立,从微观交易的角度为构建社会诚信奠定了基础。目前,我国出台了较多的信用建设方面的政策,如《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等。但是,我国信用建设领域的专门法律规则却较为薄弱。除国务院《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》等部分行政立法外,系统化且层级较高的法律法规比较匮乏,现有的信用规则比较零散,呈现显著的碎片化特点,不能形成体系化的信用法律规则。目前,我国的社会信用体系建设主要依靠政策和行政主导的方式去推动,我们搭建了较多的信用信息平台,实施对失信行为的联合惩戒,“一处失信,处处受限”的局面正在形成。尤其自商事制度改革以来,我们提出构建以信息为基础,以信用为核心的新型市场监管体制,信用工具在市场监管中正在发挥更加重要的作用,对企业的信用约束也更加强大有力。当前,信用建设不断向纵深发展,涉及社会生活的各个方面,信用与人们社会生活的联系更加紧密,亟需信用法治的支撑和保障,并对信用权利、义务、责任及具体规则进行法律配置和制度安排。因此,社会信用法的基本定位,就是要确立信用法治的基本原则,形成相应的信用法律规则,引领信用法治建设。

  法治体系:确立分层信用规制体系

  从发达市场经济国家和地区情况来看,由于社会诚信机制比较成熟,国家和社会治理的法治化程度较高,以意思自治原则为法律基础,借助于社会的力量以及市场声誉机制,能够对失信行为人构成强有力的约束,因此其信用体系的运行是个体、社会和政府互动的结果。考察发达国家和地区的信用立法经验,结合我国当前的信用建设实践,我国的社会信用法应当着眼于从整体上构建国家的信用法治体系,重点规制个体、社会和国家三个层面的信用关系,并形成不同层面的信用法律。

  个体层面:信用是市场主体之间的商事信用。个体层面的信用法治问题,应当围绕着个体的信用权利和信用义务而展开。这个层面的信用应该被更多地理解为平等主体之间的商事信用,而信用约束实质上是商事主体之间的信用约束,本质上属于私法的范畴。因此,在构建这个层面的信用立法时,必须注重保护市场主体在信用领域的信用保有权、信用维护权、知情权、异议权、救济权等信用权利,防止滥用惩戒措施或者惩戒与行为不相当的问题。

  社会层面:信用是社会评价的重要内容。在现代社会,信用已经超越了交易主体之间狭隘的商事信用范畴,形成了整个社会运行所必需的信用机制。以伦理规范、声誉褒损、信息公开、商业征信以及声誉评价等制度为基础,构成了一种市场化、社会化的声誉机制。这个层面的信用机制,构成了社会共治、社会监督的重要内容。借助于现代社会的信息公开机制、信用评级机制、失信记录公开和保留等机制,众多的社会成员可以较为准确地识别失信行为人,并进而采取拒绝交易、提高交易条件等防御性机制,从而使失信行为人付出惨重的失信成本;或者,交易对手可以采取积极进行交易、给予优厚的交易条件等认可对方信用状况的行动,形成良好的信用激励。

  国家层面:信用是政府监管的重要内容。社会信用需要国家进行监管。单单凭借私人之间的信用惩罚,其力度是远远不够的,所以这时候国家应当加入进来,帮助建立私人间的惩处不讲信用的制度,以达到整个社会的和谐。笔者认为,信用环境净化是政府实施信用监管的重要目标。所谓信用监管,就是以构建良好的信用秩序为目标,而由监管部门根据相关信用立法,强制市场主体履行信用义务的行为。这个层面的信用法治,主要是国家为信用建设提供基本的法律根据,惩戒扰乱信用秩序的行为,并在社会成员存在严重违法失信等行为时,实施行政甚至刑事法律制裁,前者如对公司不及时公示其年报信息给予行政制裁,后者如对犯虚假广告罪、虚假诉讼罪、虚开增值税发票罪等行为的刑事制裁。通过国家的信用监管,可以有效惩罚失信行为人,净化社会诚信环境。

  制度框架:确立五大法律规则体系

  社会信用法应当围绕前述三个层级的信用法治体系,构建信用基本法律规则,并将其贯穿于整个社会信用立法体系,引领社会信用立法体系的协同发展和立法逻辑的内在统一。笔者认为,社会信用法应重点确立五个方面的法律规则体系。

  其一,关于信用信息公开的法律规则。现代社会的信用机制,本质上是将个体之间的交易信息转化为公共信息的过程。原则上,除法律法规所规定的不能公开的信息以及企业的商业秘密、个人隐私信息之外,其他信用信息应当通过公开的方式为社会所利用。从国际经验来看,这种公开更多地体现为社会可以利用专门的信用数据库进行必要的查询,并自主决定采取交易或拒绝交易的决策。政府在对信用信息进行公开时,应采取中立的立场,主要限于履行基本公共服务,重在提供基础信息。通过信息公开的法律规则,为公共信息的社会利用和社会监督奠定信息基础。

  其二,关于商业秘密和隐私权保护的法律规则。保护企业的商业秘密,尤其是保护个人隐私,是现代社会运行的法律底线。域外信用立法较为注重个人隐私权的保护。美国现行关于信用方面的十余部立法,重点是对信用机构的管理,要求信用服务、信用修复等机构公平对待客户,承担对消费者及个人隐私的保护责任。因此,保护个人信息(尤其是个人数据信息),是构建社会信用法的重中之重。原则上,凡是涉及企业商业秘密及个人隐私的信息,都应采取最为严格的保护机制,而不能通过公开的方式为社会公众所知悉。

  其三,关于信用信息形成和利用的法律规则。依照法律规定,可以转化为公共信息的个体交易信息如何利用,也需要相应的法律规则,包括信息采集、信息记录、信息共享、信息公开、信息利用等规则。由此,信用信息机制的运行才能纳入有效的法律规制范畴。

  其四,关于信用修复的法律规则。古人云,人非圣贤,孰能无过。企业或个人在失信之后,应允许其借助于相应的机制,改过自新,恢复其受到良好社会评价的状态,重建其社会信誉。因此,修复信用是社会个体的基本权利。对于行为人的失信等信息,域外的信用立法都规定了相应的保存和记录年限。如《美国公平信用报告革新法》规定:自被裁定破产救济之日起或法庭宣判之日起满10年,民事诉讼、民事仲裁或逮捕记录自执行日期起满7年,自拖欠税款被缴清之日起满7年,相关记录均不得列入消费者信用报告等。构建相应的信用修复规则,是维护公平正义的需要,也是我国社会信用法的重点内容。

  其五,信用激励与信用约束的法律规则。在发达国家和地区,形式上没有联合惩戒的实践,但是基于完善的信用体系,其在实质上却有着强大有效的联合惩戒。这种联合惩戒,不仅仅来自于政府,更重要的是来自于强大的社会监督和社会信用约束。由于我国市场经济发展阶段的特点,我国的联合激励和联合惩戒还带有强烈的行政主导,来自于交易对手和社会的约束机制则较为薄弱。因此,对于公权力介入传统上属于意思自治领域的信用激励和信用约束,防止过罚不相当和对个体权利的不合理限制,需要以严密的制度、严格的法治为保障,这是我国社会信用法的重要使命和任务。■