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中国油气改革政策全新解读

发稿时间:2017-07-13 14:13:34   来源:新华社   作者:张玉清

  5月21日,发布了中共中央,国务院,地方《关于深化石油体制改革的若干意见》,社会各界反响强烈,对此国家能源局原副局长张玉清在高峰论坛上发表了深化石油天然气改革的解读。

  众所周知,石油天然气既是优质化工原料,又是重要的国家战略物资,占据非常重要的地位,促进国民经济持续发展,提高人民生活水平,乃至于对国家经济安全都具有重大意义。建国初期,我国石油产量很低,天然气也非常少。自改革开放以来,石油天然气工业发展迅速。石油产量以每年100-200万吨的速度稳步增长,15年已达到年产量2亿吨,取得了举世瞩目的成就。虽然由于国际油价下跌,去年石油产量有所回落,然而2亿吨的年产量已经是国际重要产油大国。同时我国也是天然气生产大国,年产量超过1000亿吨,在十三五乃至十四五期间,产量同样稳步增长。由此看来,石油天然气为国民经济建设做出重大贡献。但随着国内外经济形势发展不断变化以及我国市场经济的不断发展,对石油天然气行业形式的发展也提出了新的要求,尤其是我国石油天然气体制依然存在一些问题,比如民营企业进入壁垒高,社会各界对此也是尤为关注。因此,油气改革涉及到油气行业整个产业链,明确了八项重点任务,张玉清先生对此一 一进行了详细解读。

  1. 完善并有序放开油气勘探开采体制,提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导,多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

  此前在石油的上游开采需要实行登记许可,只有三桶油以及延长油矿这四家单位得到了国家的开采许可。改革出台以后,明确提出了实行勘探区块竞争出让和更加严格的退出机制。这可能是上游改革的重点。同时提出只要符合资质要求的企业,即可参加招投标。对此,将来可能出台更详细的制度。只有通过严格的退出机制,同时加强监管,才有可能拿出一些区块来增加吸引力,使民营企业有机会进入并取得一些价值性的发现。此前国家已经在某些地区实行了这些改革,这为贯彻落实党中央国务院改革积累经验。改革的最终目标是为了形成以国有企业为主体,多种经济体共同参与的形式,这也是形势发展的需要。通过改革促进上游竞争来吸引更多资金进入上游油气资源勘探,增加油气资源的勘探数量。这些年,油气的勘探数量已在快速增长,通过改革来确保石油产量逐步稳定,天然气产量稳步增长。储量是我国油气工业发展的基础,我国既需要像三桶油这些国字号企业,也需要一些民营企业的参与。通过竞争与合作,发挥各自的优势,可以提高勘探效率,促进科技技术创新以及油气发展。

  2. 完善油气进出口管理体制,提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。

  这一条主要针对油气进出口方面体制的问题,要允许一些有资质的企业参与原油进口。近几年,国家也给一些民营企业发布了一些配额来进行这方面的工作。通过给民营企业发布配额,满足了一些炼油厂的需要。同时要加强动态管理,从事原油进口的企业既可以进口配额,也需要承担相应责任义务。

  3. 改革油气管网运营机制,提升集约输送和供给服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

  这一条是社会普遍关心的问题,特别是对于天然气,对此能源局也在做一些相应的协调工作。目前在油气管网方面,主要是中石油和中石化在运营,LNG主要是由中海油在运营。为了提高管道运行效率,加强城市监管,促进竞争,去年国家发改委发布了一系列文件,关于天然气管道运输定价成本以及管理办法等等,最近关于配气管道,城市燃气也发布了一些文件,对将来发展趋势,无论是天然气管网,以及LNG接收设施的第三方准入都是十分重要的。目前国际上LNG项目价格非常便宜,尤其是北美,从长远来看有大幅升值空间。然而亚太地区价格却相对较高,因此通过推动LNG接收设施向第三方开放,使现货价格更多进入国内市场,对天然气市场开放大有益处。同时只有通过LNG接收设施向第三方开放,才能使民营企业有机会进入天然气市场,公平参与市场竞争。

  4. 深化下游竞争性环节改革,提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准,完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争。

  国家未来可能出台一系列政策,包括成品油质量,保证安全运行和环境达标的情况下,对于产品质量,能耗通过制定一些标准,对于产品不达标企业进行整顿以及技术改革。针对大气污染治理,对油品进行升级改造,通过制定一些标准来淘汰落后产能,提高国内加工水平,推进保护先进产能。而对于整个天然气产业链来说,只有降低全产业链的成本,才能有利于天然气市场的开放。国家发改委出台一系列规定措施就是为了要降低全产业链的成本,也看出发改委对此非常重视,甚至比机关工作人员更重视,因为政策取向会在一定程度上决定他们下一步的投资计划。而民营企业对这项政策关注度也非常高,有利于提高能源利用效率,节能减排。这项措施唯一的目的就是降低气价,提高天然气企业竞争性,同时也有利于提高人民生活水准。

  5. 改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节的市场活力。完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设,鼓励符合资质的市场主体参与交易,通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格管理,按照准许成本加合理收益原则,科学制定管道运输价格。

  十三五期间,是推进天然气市场化的一个较好的机遇。因为国家整体天然气供应宽松,国际上气价也在低位徘徊。通过建设交易所,发掘国内真正的市场,也有利于进口天然气时的对外谈判。

  6. 深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构,鼓励具备条件的油气企业发展多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业重组整合,支持工程技术、制造和装备等企业进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争。

  坦率讲,国有企业承担了很多本应社会承担的责任,比如医院、学校等等。因此这项政策有利于推动国有企业瘦身健体,来解决历史遗留问题,比如中石油也在进行内部重组。对于企业来说,如果没有适度竞争,就会像小孩吃的肥胖,身体不健康,容易产生疾病类似。只有通过竞争,才能加强管理,有利于修正内部问题,进行技术创新,降低生产成本,提高生产效率,促进可持续发展。

  7. 完善油气储备体系,提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营储备有机结合,互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制,加大政府投资力度,鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任和义务,供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任,地方政府负责协调落实日调峰责任主体,鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

  国家石油建设储备需要加强,地方政府对此热情不高,原因有二:一是建设国家石油储备与耕地是挂钩的。一旦建设石油储备,土地就无法卖出好价钱。第二,地方没有税收,在这方面国家确实有一些需要改进的地方,需要向其他国家借鉴经验。比如韩国政府每年划拨储备金之后,第二年地方不但要上交等值等量的油,还需要进一步增量值。通过完善国家石油储备体制,不但能降低国家储备成本,还能增加税收,还能为企业创造大量收入,同时激发企业和地方政府的工作积极性。未来国家对此应制定政策来明确责任制度,建立己方责任,同时鼓励企业储备建设。天然气方面也是如此,虽然天然气总体供应比较宽松,但是到了冬天温差大,供应就很容易紧张。所以对于天然气方面国家也应制定政策来明确责任制度,建立己方责任,比如供给企业,上游企业,日调峰,季调峰等等,可通过签订合同来商定各处责任与义务,同时鼓励企业进入天然气市场。

  8. 建立健全油气安全环保体系,提升全产业链安全清洁运营能力。

  环保安全问题是企业永恒的主题。国家在未来应该继续完善相关法律法规,加强油气开发利用全过程安全监管,建立健全全产业链生产责任体系,为我们今后的油气改革指明方向和目标。要落实这些措施还需要中央各个部门进行细化,制定更细致的文件。■