[摘要]突发事件风险分析是风险管理流程中最复杂的关键环节，可以有效提高政府风险管理科学化水平。目前我国突发事件风险分析工作正处于起步阶段，而德国突发事件风险分析工作起步较早，已经形成了一套较为成熟的风险分析方法，可以为我国突发事件风险分析建设提供有益参考。

　　[关键词]突发事件；风险分析；德国经验

　　作为风险评估的核心内容，突发事件风险分析是风险管理流程中最复杂的关键环节。根据2009年国际标准化组织（ISO）的定义，所谓风险分析是指理解风险性质和确定风险等级的过程。^[1]加强突发事件风险分析工作，可以更好地推动风险关口前置，提高政府风险管理科学化水平。目前我国突发事件风险分析工作正处于起步阶段，而在这方面，欧盟国家已经走在了前列，尤其是德国从2002年以来积极开展突发事件风险分析工作，形成了一套系统的风险分析方法与模式，其成熟经验可供我们借鉴。

 　　一、德国突发事件风险分析工作的主要做法

 　　1.树立科学的风险分析理念

　　在2005年以前，德国一直没有把突发事件风险分析工作上升到国家层面，在全国范围内进行统一规划与实施。但是近年来随着来自突发事件的威胁不断增加，这一局面发生了改变。在2001年美国“9.11”恐怖袭击事件和2002年德国“易北河洪灾”发生以后，德国联邦与各州政府通过深入调查，发现全国的民防（Civil Defence）和灾难防护（Disaster Protection）系统在联邦与各州协调等方面存在不少问题。为了加强灾难救助工作，2002年12月德国政府公布了《公民保护新战略》（A New Strategy for Protecting the Population），明确提出“一种先进的、保护社会免受危险的理念的出发点必须是风险分析”的主张，希望通过开展风险分析工作，提高全社会预防与处置灾害风险的能力。

　　2.组织开展境内风险识别

　　根据《公民保护新战略》提出的要求，德国在联邦层面和州县层面相继开展了风险分析工作。2003年德国联邦危机管理、应急规划及公民保护学院（AKNZ）开始调查研究“德国存在的危险”。2004年各州按照统一的结构各自编写了“德国危害预测”，列举了所有可能遇到的由技术性因素、人为因素和自然因素引发的灾害情景。在此基础之上，2005年德国联邦公民保护与灾难救助局（BBK）从公民保护的角度编制了“国家危害预测（2005）”。这在德国历史上是第一次使用统一的方法对境内所有灾害风险进行登记注册。

　　3.研究开发风险分析方法

　　为了整合风险分析方法，降低风险管理成本，BBK受托负责开发统一的风险分析方法。在德国联邦建筑事务及区域规划局、联邦信息安全局、联邦统计局等十几家联邦机构的支持下，BBK借鉴加拿大公共安全和紧急情况准备部、法国内政部、英国内阁办公室民事紧急情况秘书处、美国国土安全部等国际合作伙伴的实际经验，吸收苏黎世联邦理工学院（ETH）与欧盟委员会联合研究中心（JRC）等学术机构的理论成果，参考ISO31000（2009）等国际风险管理标准，率先于2006年出台了《公民保护中的风险分析方法草案》。

　　经过多次讨论与征求意见，2010年9月BBK通过审核并正式对外发布了《公民保护中的风险分析方法》（2010），作为联邦和各州县开展风险分析工作的指导性文件。内政部负责每年向联邦议院报告风险分析结果。在该方法的指导下，从2011年起德国开始在下萨克森州的汉诺威地区、北威州的科隆市和巴伐利亚州的罗森海姆地区全面实施风险分析试点工作，取得了较好的效果。

　　4.加强风险分析立法工作与组织保障

　　为了保障风险分析工作顺利进行，德国联邦政府在法律规定、组织领导等方面采取了一系列措施。2009年9月德国修订了《公民保护和灾难救助法》，其中第十八条第一款明确规定“在与各州的共同努力下，联邦政府要开展全国范围内的风险分析”。同年，德国联邦政府专门成立了由内政部部长牵头负责的“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，成员包括内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部、劳动和社会事务部等联邦部门，主要职责为制定风险分析方法框架，设计损害参数、等级和临界值等；选择目标危害；协调组建风险分析工作组，分发委托任务；评估工作组成果等。指导委员会在BBK设立“联邦风险分析与公民保护”工作组，成员由各业务机构代表组成。

 　　二、德国突发事件风险分析的主要方法

 　　根据《公民保护中的风险分析方法》（2010）公布的做法，德国试图按照统一的方法与标准来评估各种类型突发事件的风险等级。该方法主要是以突发事件的发生可能性和损害规模为基础，将风险划分为四个等级。通过比较各种突发事件的风险等级，在同一张风险矩阵图内形象化地显示风险分析结果，可以为应急决策者快速做出决定提供相关参考。

　　1.突发事件发生可能性

　　发生可能性是指突发事件发生的概率。发生可能性采用5级制，从高到低依次为很可能、可能、偶尔可能、不太可能和几乎不可能5个级别，其中5级的发生可能性最高（见表格1）。作为一种统计概率，发生可能性并不意味着在某个时段里必定会发生突发事件。 

表格 1 典型的德国突发事件发生可能性分类^[2]

　　损害规模是指突发事件可能发生以后对生命、财产、环境等方面造成的破坏性影响与后果。损害规模要通过明确损害参数和界限值标准以后，用数量化的损失值来表示。损失值等于所有损害参数的等级值总和除以参数数量，最高不超过5，最低不少于1。

　　（1）损害参数

　　损害参数是描述突发事件造成的损害所用的指标。德国将损害分为人、环境、经济、供应和非物质5个领域，每个领域各有4项损害参数（见表格2），并规定这20项损害参数权重均为5%。

表格 2 典型的德国风险分析损害参数^[3]

　　界限值采取5级制来区分各项损害参数的上下限，将损害参数从高到低依次为很大、大、一般、小和较小5个等级，其中5级损害程度最为严重。

　　3.风险等级与风险矩阵图

　　德国将突发事件风险分为四个等级，从高到低依次为很高、高、一般和低，分别用红色、橙色、黄色和绿色表示，其中4级风险程度最高。为了形象地比较与显示风险分析结果，通常采用风险矩阵图的形式，在一张图上显示全部风险（见图表1）。风险矩阵图以发生可能性为横轴，以损害规模为纵轴，分为25个方格，其中红橙黄绿四种颜色区域分别代表很高、高、一般和低级别的风险。风险等级取决于在风险矩阵图中发生可能性和损害规模的不同组合。

图表 1 德国风险矩阵图示例^[4]

 　　4.突发事件风险分析方法的进一步发展

　　在颁布《公民保护中的风险分析方法》（2010）以后的实施阶段，根据各方反馈意见，德国进一步完善了突发事件风险分析方法，重点加强调整各项风险损害参数，基于地理信息系统（GIS）绘制风险地图，增设风险扫描线功能等。

　　首先，根据实际工作需要重新调整了损害参数设置。例如，将“人”领域中的损害参数由4项减为需要医疗救助的受害者和需要国家提供帮助的受害者等2项，“环境”领域中的损害参数修改为动植物、土地、水和空气，“经济”领域中的损害参数调整为住宅、商业、混合用途、公共土木工程和交通等11项，“供应”领域中的损害参数调整为能源、信息技术和通讯、运输和交通等9项。

　　其次，尝试利用地理信息系统（GIS）绘制风险地图以辅助风险分析，使其更加精准与可视化。地理信息系统具有在空间上更有条理地掌握物资、危险和风险布局，在短期内编制符合风险比较、风险评估、应急预案等工作需求的地图，以及科学计算与预测有关数据等优势。

　　最后，运用风险扫描线以直观的方式将各项损害参数等级显示出来。从左侧起，随着损害参数等级的递增，背景颜色逐渐加深，分别用灰、绿、黄、橙、红等颜色加以标识，并用黑点表示每一项损害参数大小，使其更加形象化以及便于同抗灾能力做细化对比（见图表2）。

图表 2 德国突发事件风险扫描线

注：引自德国BBK有关专家提供的资料“公民保护中的风险分析损害参数的进一步发展和结果的可视化”。

 　　三、地方政府借鉴德国经验探索风险分析的试点做法

　　1.地方政府风险分析试点背景

　　为学习借鉴德国突发事件风险分析经验，在中德灾害风险管理项目的支持下，2011年1月，广东省深圳市与河源市以及重庆市九龙坡区作为试点地区启动了“地方政府灾害风险治理与预案优化”子项目，探索建立本地化的综合风险管理流程与指标体系，实施突发事件风险评估，以提高地方政府灾害风险管理水平。

　　以广东省河源市为例，河源市选取源城区与和平县为试点地区，以自然灾害和事故灾难两大类突发事件作为风险分析的主要对象，历经开发风险评估方案、实施风险评估、优化应急预案、组织应急演练和总结推广经验等五个阶段，初步构建了地方政府突发事件风险分析方法与指标体系。

　　2.地方政府风险分析指标方法

　　河源市主要从发生可能性与后果严重性两个维度，按照省级水平制定风险标准，评估辖区内各类突发事件的风险等级，其中发生可能性是突发事件发生概率或频率的定量描述，后果严重性是突发事件造成的影响或结果。突发事件发生可能性分为5级，从高到低依次为很可能、可能、偶尔可能、不太可能和几乎不可能5个级别，分级的标准主要是参考当地突发事件发生频次与统计习惯。

　　突发事件后果严重性分为一级指标和二级指标。一级指标设有人口（P）、经济（E）、基础设施（I）、生态环境（D）和社会（S）等5项，其中人口领域包含死亡人数、受伤人数、临时安置人数和长期安置人数4项二级指标，经济领域包含直接损失、间接损失、处置成本和善后成本4项二级指标，基础设施领域包含饮用水中断、电力中断、通信中断和交通中断4项二级指标，生态环境领域包含生态保护区破坏、大气破坏、土地破坏和水域破坏4项二级指标，社会领域包含社会秩序影响、政治影响、舆论影响和社会心理影响4项二级指标，所有二级指标权重均等。

　　根据突发事件发生可能性和后果严重性的排列组合，将风险分为4个等级，从高到低依次为很高、高、一般和低，分别用红色、橙色、黄色和绿色表示，并通过风险矩阵图形象化地显示突发事件风险等级。以山体滑坡为例，如果滑坡造成1死2伤，全部经济损失达到350万元，需要临时安置300名灾民，则该事件的发生可能性为4，后果严重性为1.9，其风险等级为一般（见图表3）。

图表3 山体滑坡风险矩阵图

 　　四、德国经验对我国突发事件风险分析的启示

 　　德国把统一规划与实施风险分析作为开展风险管理的突破口，在全国范围内加强风险治理，具有里程碑式的重大意义。德国突发事件风险分析方法是在集成众多实践经验与研究成果的基础上形成的，具备重实效、易使用等特点，适用于在所有政府层级上对所有风险进行分析。德国突发事件风险分析的主要做法与经验对我国具有重要的启示意义：

　　1.加强法律配套建设，制订风险分析指南与标准

　　将风险分析上升到立法层面对于开展突发事件风险分析工作具有非常重要的推动作用。2009年修订的德国《公民保护和灾难救助法》明确赋予联邦政府开展风险分析的法定责任，为突发事件风险分析工作奠定了坚实的法律基础。目前我国仅有少数法律涉及风险分析内容。例如，2007年颁布的《突发事件应对法》规定在国家层面上“建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”；在地方层面上省市县三级政府分别负责对辖区内的突发事件危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控。2002年颁布的《安全生产法》第三十三条明确规定“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控”。但是现有法律没有针对风险分析做出专门规定，更没有明确风险分析的方法、标准与期限等具体要求，在实践中缺乏可操作性。为此，需要加强立法配套建设，组织专家力量制订风险分析指南与标准，指导全国科学开展风险分析工作。

　　2.以风险分析为核心，提高政府风险管理水平

　　风险管理是有效提高政府预防与处置突发事件能力的综合性措施，而风险分析是风险管理流程中最为关键的环节。德国政府认为风险分析是全面的风险管理的组成部分，其目的是为了比较不同的风险，为公民保护规划和风险及危机管理提供决策基础，而不只是为了分析而分析。根据国际标准化组织《ISO31000风险管理：原则与指南》的相关规定，国际通行的风险管理流程包括沟通与咨询、确定环境、风险评估、风险处置、监测与检查等步骤，其中风险分析是风险评价和风险处置的前提与基础（见图表4）。有关部门应当以风险分析为核心，通过增强全社会风险意识，完善风险分析制度与方法，逐步提高各级政府风险管理水平。

图表4 ISO 31000 风险管理流程^[5]

 　　3.发挥机构与专家力量，组织各方参与风险分析

　　突发事件风险分析是实践性与技术性较强的专业工作，需要专家和专业部门等各方积极参与。德国在设计开发与执行实施风险分析方法的过程中，一方面注重加强与各联邦州、联邦部委、国际合作伙伴与学术机构等交流与合作，另一方面也广泛吸纳各业务部门成员，增强行业代表性。为了做好突发事件风险工作，政府有关部门不仅在初期风险分析方法开发阶段要融合各专业机构与专家的力量，在后期风险分析实施阶段也要组织各方积极参与，加强理论与实践相结合，避免纸上谈兵，使风险分析结果能够真正用于改进实际工作。

　　参考文献

　　[1] the International Organization for Standardization(ISO). Risk management — Vocabulary. Switzerland. First edition 2009.

　　[2][3][4] [德] 德国联邦公民保护与灾难救助局（BBK）. 公民保护中风险分析的方法（中文版）, 2010: 12-21.

　　[5]the International Organization for Standardization(ISO). ISO/FDIS 31000 Risk management — Principles and guidelines. Switzerland. First edition 2009.

[作者简介] 董泽宇，国家行政学院应急管理培训中心讲师、博士。