反恐已经上升为最高级别的排他性国家战略

 

　　为防范和制止恐怖袭击再次发生，“9·11”后美国政府快速完善立法、增加预算，并且“另起炉灶”对政府部门进行结构性重组，对情报机构重新布局。2001年10月，美国国会快速通过了以断绝恐怖主义为目标的《爱国者法案》（Patriot Act），主要增强了对移民的严格管控，延伸恐怖主义的定义，扩大情报单位的权限，这项法案使警方有权以抵抗恐怖主义为名监控私人通讯记录。2002年通过的《国土安全法》促成美国国土安全部成立，宗旨是“美国政府没有比确保人民安全与维护民主生活方式更高的目标”，其主要任务是整合国家所有力量防止恐怖活动在美国境内发生。2001年以来，英国相继通过了三部新的反恐法，对“恐怖主义”概念进行修订，为警方打击恐怖势力提供了更有力的法律武器。

 

　　2001年12月，英国通过了反恐怖紧急法案，该法案共有120多项条款，其中最具争议但最后仍获得通过的条款是：允许执法部门未经审判即可无限期拘留在英国居住但在外国出生的恐怖活动嫌疑人。2015年7月，英国首相卡梅伦宣布了英国“五年反恐计划”：允许媒体监督机构阻断外国影视中的极端主义资讯，要求网络服务商出台措施，防止极端思想在网上蔓延，对学校进行融合化、一体化的价值观和思想教育，防范极端主义在监狱中传播，阻止某些穆斯林社区中存在的女性隔离和暴力行为等。2012年12月21日，法国总统奥朗德颁布了一项打击恐怖主义法律，允许对在国外犯有恐怖主义罪行或在国外接受极端主义思想灌输的法国公民提起诉讼。2015年年初，欧盟反恐协调员在提交的一份报告中警告：欧洲正在面临严重的恐怖主义威胁。近日，欧盟强调将从加强预防和挫败恐怖行动、防止激进化、加强国际合作三方面打击恐怖主义。美欧的反恐战略和立法虽然曾被其一些人士批评为限制人权与种族歧视等，但是美欧各国政府和立法机构基本取得一致，并且得到了大部分国内民众的支持。

 

　　强化反恐机构设置，赋予国内反恐机构诸多机动处置权

 

　　美国国土安全部成立十多年来组织架构不断调整，起初机构设置包括边境运输安全部门、紧急事件整备应变部门、科学技术部门等，2007年因应对2005年“卡特里娜”飓风救灾检讨而进行了调整，核心任务除了提升天然灾害、传染病应变能力，还有加强网络安全维护及小型恐怖主义（如小规模爆炸案）的应对。在反恐情报整合方面，2004年8月成立的美国国家反恐中心成为反恐情报搜集工作的核心圈，负责统合来自国土安全部、国防部、司法部、国务院情报司、联邦调查局、中央情报局等全美国16个情报单位的信息，还负责向总统直接汇报及参加相关反恐行动策划等工作。

 

　　英国则是通过扩大警察权限来集中力量打击恐怖主义，当前英国警察享有没收与恐怖主义相关资金、划定反恐警戒区域、调查恐怖主义案件的广泛权力。2005年伦敦爆炸案发生后，英国进一步扩充了警察权限，包括：逮捕权，英国警察可以将疑似恐怖分子直接拘捕而无需司法授权；扩大截留、搜查权和拘禁权，2006年英国《反恐怖主义法》对恐怖分子嫌疑人的羁押期限进行延长，进一步强化了英国警察的拘禁权力。法国则建立起集中统一、专业化的司法系统来处理恐怖主义案件，同时司法系统与情报系统之间加强协作，实现机制化运行。此外，法国专司国外反恐的“国土监管局”与国内反恐调查官之间也建立了经常性联系。法国制定的新情报法将提升情报系统的力量、经费与手段建设，并与外国情报机构加强合作交流。德国边防警察第九大队是1972年9月组建的一支反恐怖、反劫机的特种部队，隶属于内务部，其战斗力极强，尤其以擅长反劫机闻名，多年来在反恐战线屡立奇功，被称为“德意志捷豹”。而负责反恐情报搜集的德国联邦宪法保卫局近年来被指责为调查反恐不力，德内政部门表示将为此对国内情报机构进行改革。2003年11月，德法英葡西五国的司法部长着手制定了欧盟打击恐怖主义等犯罪活动的草案，表明欧盟15国将建立“无国界机制”，即司法程序共同机制。欧盟委员会还积极筹建快速警戒系统和欧盟关键基础设施预警信息网，以协助成员国保护关键的基础设施。

 

　　对本国公民和移民的个人行为加大监控和查处力度

 

　　美国国家反恐中心数据显示，截至2013年底，被列为可疑恐怖分子的全球人数高达110万，其中2.5万人是美国公民或永久居民，而在2010年3月只有55万人。这个被称为“恐怖分子身份数据处理环境”的数据库，将恐怖分子、涉嫌与恐怖活动有关系，或在某种情况下与恐怖分子嫌疑人有某种关联的人群分门别类收集储存，根据此名单限制某些人进出美国或在境内搭乘客机旅行。这个庞大的数据库由美国国家反恐中心主管，它并非只是一份监控名单，而是美国政府认为已知的或者是潜在的全球恐怖分子的信息库。

 

　　法国2012年反恐法规定，如果一名法国公民在国外接受极端主义思想灌输，即使他不是在法国本土长大，在法国也没有违法行为，他也能因恐怖主义罪名被判处10年监禁和巨额罚款。该法案规定执法部门可以对可疑分子进行电话监听和分析其上网记录。德国内阁2015年1月14日通过了公民个人身份证件管理新规定，凡涉嫌威胁德国安全的宗教极端分子将被限制出境并没收现有身份证，以防止他们与境外恐怖组织联系，其他具体措施包括打击借宗教之名实施国际恐怖主义活动行为、限制受“伊斯兰国”等极端组织煽动的德国公民出境、通过立法惩治恐怖主义活动资助者、通过家庭教育等方式杜绝年轻人受极端主义影响，等等。英国采取了多样化的反恐措施，涵盖资金监控、移民资格审查、危险物品管理、航空和核工业安全等领域，其中颇具争议的“控制令”包括电子窃听、限制上网、限制使用电子通讯手段、禁止与他人见面、禁止夜间外出乃至完全禁止离开住处等措施。英国反恐法规定，不仅鼓励、颂扬恐怖主义构成犯罪，甚至连持有可疑物品等都可能按照犯罪处理。

 

　　调整外交关系，建立国际反恐合作机制

 

　　“9·11”事件之后，美国将主要精力转到国际反恐联盟的组建，当时包括中国、俄罗斯在内的许多国家都在反恐上给予了积极合作，2002年美国为获得中国对反恐战争的支持，同意将“东突”列入美国的恐怖主义名单。2014年在“9·11”纪念日前夜，美国总统奥巴马发表电视讲话，宣布美国将领导一个广泛国际联盟，扩大对“伊斯兰国”（ISIS）的空袭。美国务院当时称有40多个国家愿意加入，并公布了其中25个国家的名单，它们大多是西方和阿拉伯国家。

 

　　德国一直保持与其他国家情报机构间信息交换，参与国际社会打击伊拉克和叙利亚境内极端组织“伊斯兰国”行动。2015年1月，面对国际反恐形势，法国决定内外联动打击恐怖主义势力。2015年11月13日，法国唯一一艘现代化航母“戴高乐”号从土伦港出发，开赴波斯湾，参与空袭“伊斯兰国”极端组织的行动。

 

　　尽管西方各国出台了一系列反恐措施，但是，西方需要反思和检讨的地方还有很多。这次巴黎恐怖袭击还是暴露出许多战略和体制上的漏洞。

 

　　首先，反恐需要国际合作，西方国家的国内应急机制“治标不治本”。在全球层面，反恐应是全世界各国合作应对的大课题，但西方各国出于意识形态和政治因素，在反恐上实行“双重标准”，特别是反恐对象和标准由美国和欧盟说了算，这正是国际社会联合反恐效果事倍功半的原因所在。其次，恐怖分子之所以能够成功袭击，说明西方特别是法国的反恐监控和指挥体系中有一定疏忽，反恐安保机制也存在漏洞。对比目前法国的情报监控体系与美国和英国的情侦系统对恐怖袭击的收集、甄别能力，确实存在差距，而对于法国这样一个崇尚自由与浪漫的国度而言，未来将面临“个人隐私重要还是个人安全重要”的艰难抉择。最后，虽然现在没有明确证据指向此次暴恐与中东北非移民潮有直接联系，但是欧洲《申根协定》带来的开放边境让一些极端分子可以躲避监控，跨境自由流动。目前申根签证成员国已有26国，囊括了大部分欧洲国家，监控死角和安全漏洞难以避免。