为什么重谈NAFTA

　　1992年12月美、加、墨三方达成北美自由贸易协定，1994年1月1日协议正式生效，至今已近25年。NAFTA的签订极大地推动了三国的经贸往来，北美市场一体化程度达到了前所未有的程度，北美因此一举超越西欧成为全球最大的自由贸易区。缔约三方都从该协议中获利颇多，墨西哥和加拿大对美国市场的依赖程度无须赘述，2016年美国贸易代表办公室的数据同样显示，对加拿大和墨西哥的贸易支撑了美国内14万家中小企业。

　　2017年特朗普政府要求重谈NAFTA主要基于两个问题。

　　其一，美国与墨西哥、加拿大之间巨大的贸易逆差。美国认为旧的NAFTA协议让墨西哥和加拿大受益更多，美国损失巨大，比如墨西哥廉价的劳动力使得美国的制造业就业转移，造成了巨大的贸易逆差;有必要通过重谈NAFTA改善本国贸易状况。

　　其二，NAFTA的原有条款不能满足今天三国的经贸需要。协定签订20多年之后，今天经贸领域的一些变化无法在NAFTA中找到对应条款。事实上重谈NAFTA，并不是特朗普的创新。在此之前，三国都已经认识到了NAFTA无法满足三国今天的经贸需求，部分条款已经不合时宜，比如原协定规定加拿大74%的原油和52%的天然气需要优先供给美国。事实上奥巴马政府时期已经派谈判代表与加、墨代表进行了三年磋商，并在开放加拿大乳品市场、推动墨西哥劳工方面陆续取得了一些进展。

　　谈判过程

　　2017年8月NAFTA重谈进程正式开启。谈判伊始“以创纪录的速度”向前推进，三方的目标是在2017年年底完成谈判工作，以保证在2018年墨西哥总统大选和美国国会中期选举之前完成相关程序。然而伴随谈判深入，争议性议题的展开，比如汽车及零部件行业的原产地原则、争端解决机制改革、劳工工资、“落日条款”等，谈判陷入僵局举步维艰，未能如约在2017年内达成协定。2018年4月，为打破谈判僵局，特朗普明确表示要以征收钢铁和铝关税为砝码迫使加墨在NAFTA谈判中让步，加拿大回应拒绝在关税压力下让步。随后美国改变策略，决定与加、墨两国分开谈判以推进谈判进程。8月27日美国单方面与墨西哥就更新北美自由贸易协定达成初步原则性协议。28日，在美国多重强压之下，加拿大重新回到三方谈判桌上。9月30日，三方达成协定，历时13个月的谈判告一段落。

　　我们需要特别关注USMCA的谈判方式。该协定是特朗普上台后真正重启的第一个贸易谈判，很多国家都密切关注其谈判进程，美国外交学会高级研究员奥尔登认为NAFTA重谈将成为特朗普政府贸易谈判设定的样板，并推动美国与其他国家的贸易谈判。作为一份多边协定，USMCA经历了多边—双边—多边的谈判过程，实质性的议题磋商都是通过双边展开的，且过程中美国占有明显优势。当加拿大拒绝屈从于关税高压要求争取公平权益时，美国毫不犹豫地选择与墨西哥先行谈判，并对加拿大继续大棒施压。对此，特朗普毫不掩饰：“坦白说，我们最简单的方式就是对加拿大汽车征收关税，这是大量的钱，也是非常简单的谈判。谈判可能一天就结束，不同意第二天我就加关税。”

　　USMCA是NAF-TA2.0版吗

　　尽管特朗普总统自豪地表示，美国—墨西哥—加拿大三国协定并非北美自贸协定的翻版，而是一个全新的协定。很多学者却认为USMCA是NAFTA2.0版，保留了原协议的主要框架，只是在部分章节上做了补充和调整。USMCA协定共计35章，涵盖关税、农业、原产地原则、纺织品、海关与贸易便利化、投资、电信、金融服务、数字贸易、知识产权、竞争政策、国有企业、劳工、环境、中小企业、反腐等诸多内容。其调整的内容主要集中在原产地原则、市场准入、知识产权、劳工等条款中。

　　我们应当特别关注该协定的以下三点。

　　首先，汽车行业的原产地原则。USMCA将汽车行业的原产地原则视为该协定最核心的议题之一，它将NAFTA现有原产地原则规定汽车行业要求区内产值含量比例不低于62.5%，提高到75%。2017年中国汽车零配件出口额达到496.6亿美元，显然原产地原则规定对中国这样的汽车零部件出口大国而言非常不利。需要指出的是，在第六轮谈判时，加拿大对提高汽车区内零部件比重条款表示异议，美国贸易代表莱特希泽批评加方，称其实质上削减了本地区汽车产业的工作岗位，让北美生产的汽车使用更多中国生产的零部件。正如美国学者艾米丽·布兰夏德总结的，尽管新的协定可能不怎么有助于提振或损害北美大陆的整体经济增长和富裕，但它将对于重新界定产品如何生产以及在哪里生产产生了强大影响。

　　其次，劳工条款。协议规定到2023年40%~45%的汽车零部件必须由小时工资不低于16美元的工人制造。墨西哥同意通过法律保护工会对工人的代表权，移民的劳动保护和妇女免受歧视和不公平待遇。协定还专门指出，违反劳工法将成为缔约方制裁的理由。

　　再次，与“非市场化经济体”签署自贸协定需要提前通告其他缔约国。根据新协议第32章“例外与一般规定”第10款，成员国如果与“非市场化经济体”签署自贸协定，不仅要提前3个月通知其他成员国，还要将缔约目标告知其他成员国，并提前至少30天将协议文本提交其他成员国审查，以确定是否会对USMCA产生影响。评论家都认为这一条款是专门为中国设置的，且不排除美国在与其他国家签订经贸协定时继续附加这一条款。