原文发表于《拉丁美洲研究评论》2007年6月第2期，作者卡梅洛.梅萨-拉戈（Carmelo Mesa-Lago），系美国匹兹堡大学教授，拉美社会保障问题专家。
  
   评论的书籍：　　l  《需求强烈，激励不足：拉丁美洲的社会部门改革、民主化和全球化》， Robert R. Kaufman 和Joan M. Nelson编，（华盛顿特区和巴尔的摩：伍德罗·威尔逊出版社和约翰·霍普金斯大学出版社，2004年，第542页）。
　　l  《世界和拉美背景下的智利养老金制度：评估和挑战》，国际劳工组织编，（圣地亚哥，国际研讨会论文，2004年，第174页）。
　　l  《玻利维亚的医疗部门改革：分权案例研究》，世界银行编，（华盛顿特区，世界银行国家研究，2004年，第94页）。
　　l  《中美洲的医疗制度创新：教训和新方法的影响》，Gerard M. La Forgia编，（华盛顿特区：世界银行工作论文，2005年第60号，第241页）。
　　l  《在拉丁美洲践行社会保障的承诺》，Indermit Gill, Truman Packard, and Juan Yermo著，（斯坦福：斯坦福大学出版社和世界银行，2005年，第341页）
　　l  《拉丁美洲政策改革如何学习外国模式》，Kurt Weyland编，（华盛顿特区和巴尔的摩：伍德罗·威尔逊出版社和约翰·霍普金斯大学出版社，2004年，第302页）
　　l  《社会保护和劳动力市场》，Fabio M. Bertranou编，（圣地亚哥，国际劳工局，2004年，第197页）
 

　　在过去的四分之一世纪里，拉丁美洲最大的社会政策转型是养老金和医疗改革。养老金的全部或部分私有化蔓延至拉美12个国家，进而影响中东欧国家发生了相似的变革，而在部分西欧国家和美国则成为改革争论的参照物。医疗改革虽然在拉美所有国家都已实施，但并没有在海外产生较大影响。本文评论的这7本书对养老金和医疗改革进行了分析，其中两本还研究了失业和教育问题。由于篇幅限制，本文不准备对后两个不太重要的改革进行探讨。这7本书中有5本是论文集。由于评论的书籍涉及60多位作者和13个国家，且探讨了改革的不同路径，因此本文不可能充分顾及每一本书，更不用说谈到其中的每一篇文章。

　　这7本书讨论的主题包括以下几个方面：外国模式的总体影响，特别是对阿根廷和巴西的养老金改革的影响，以及对哥伦比亚和墨西哥的医疗改革的影响（Weyland）；阿根廷、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥和秘鲁围绕医疗改革展开的政治博弈（Kaufman和Nelson）；劳动力市场劳动力市场劳动力市场与具有社会保障覆盖的就业之间的关系，重点关注阿根廷、巴西和乌拉圭三国（Bertranou）；三位世界银行的专家对过去10年拉美10国养老金结构性改革的成效的评估（Gill，Packard和Yermo）；拉丁美洲背景下的智利养老金改革（国际劳工组织）；中美洲5国引入私人部门的医疗创新及其效果（La Forgia），以及玻利维亚的医疗改革（世界银行）。

　　养老金改革

　　1994年的世界银行报告《防止老龄化危机：保护老人和促进增长的政策》最终成为养老金结构性改革——即对公共制度实施全部或部分私有化——的全球范式。这份报告发布之前的1981年智利改革和国际金融机构（包括世界银行、国际货币基金组织和美洲开发银行）在1993年~2006年间影响拉美其他9国（即阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、萨尔瓦多、墨西哥、秘鲁和乌拉圭）实施了相似的结构性改革。厄瓜多尔和尼加拉瓜的结构性改革法直到2005年底一直没有实施，前者是因为宪法法院需要重新审理，后者则是因为财政费用不可持续。这轮结构性改革有三种基本模式：1）替代模式（玻利维亚、智利、多米尼加、萨尔瓦多、墨西哥和尼加拉瓜），即终止公共制度，以私有制度取而代之；2）平行模式（哥伦比亚和秘鲁），即继续维持公共制度，但有所改革，同时建立新的私有制度同公共制度进行竞争；3）混合模式（阿根廷、哥斯达黎加、厄瓜多尔和乌拉圭），即公共制度继续作为整个制度的第一支柱，而私有制度成为第二支柱，提供补充养老金。拉美其他8个国家（巴西、古巴、危地马拉、海地、洪都拉斯、巴拿马、巴拉圭和委内瑞拉）保留了公共制度。

　　私有制度的特点是缴费确定（一般来说在整个缴费期内是不变的），待遇不确定（养老金是不确定的，其多少依赖于与参保人和经济状况等相关因素），建立在个人账户基础上的完全积累制，并且由私人管理。相反，公共制度的特点是缴费不确定（长期来看，缴费额通常因人口老龄化和养老制度的成熟而增加），待遇确定（由法律予以明确），现收现付制（PAGO）融资（不过拉美4个保留公共制度的国家拥有资金储备并以集合型部分积累制方式运营）和公共管理（Mesa-Lago 2004，2006a）。私有制度和公共制度的还有一个主要区别，即“在资本化（私有）制度中，经济衰退的损失和经济发展的收益均有个人承担和享有；而在现收现付制度下，收益和成本都是社会化的，均受政府制定的再分配规则的影响”（Vinicius Pinheiro in Weyland，第115页）。

　　Weyland无可辩驳地声称，智利是养老金改革的样板，因为智利的改革是在对公共制度存在的问题——这些问题似乎不可能在当前的主流范式中予以解决——的批评不断上升的时刻实施的。智利的改革者转而采用一种勇敢的新模式（私有化），并将其植入新自由主义政策的框架，承诺既要解决公共制度存在的上述问题，又要获得更广泛的长远目标（将财政赤字转变为国民储蓄，借以推动资本市场、经济发展和就业），从而动员更多的支持者加入。他同时认为——但不太准确——智利的这种“高姿态”帮助其将养老金政策转变成一种地区模式，拉美国家的文化和社会经济的相似性使模仿智利模式的可能性增强了。不过奥古斯托·皮诺切特独裁统治下的智利是国际社会的政治弃儿。

　　Weyland补充到，智利模式“在实现民主回归之后，更加引人关注，养老金制度保留了下来。”（11）实际上，1997年玻利维亚成为第一个追随智利替代模式的国家，尽管两国存在巨大的社会和经济差异。Weyland正确地指出，智利全面私有化的巨大转型成本导致其他国家降低了这种大胆模式的改革力度而采取了平行或混合的制度（1993~2000年），从而在民主国家更容易获得资金和政治认同。然而，Weyland的逻辑无法解释其他民主国家，比如萨尔瓦多、墨西哥和多米尼加几乎照搬智利模式的现象。国际金融机构等“第三方”帮助推动了智利模式的传播。虽然国际金融机构可能会“推动符合其规范或意识形态取向的模式，但并不适合接收国的特定需要”，而且在一个国家有效的模式未必适用于另一个国家，甚至可能使事情变得更糟（23）。

　　智利模式被“过分吹嘘”了——在该模式开始向许多人支付待遇之前就成为效仿的榜样。因此智利模式是“一种预测或设想而不是一个事实”（Weyland，10，2730 ）。根据实施改革的拉美10国的数据、世界银行的报告和本文评述的其他4本书以及其他的相关著作，笔者对养老金结构性改革的预测和实际效果加以分析。

　　这份世界银行的报告证实了前一份报告的大部分主要假定和建议，不过对部分假定提出了质疑，找出并分析了改革十年后面临的根本问题（Gill，Packard和Yermo，后文简称GPY）。这些国家的改革是成功的吗？该报告给出的回答是，成功与否有赖于“新的改革架构是否被视作最终设计，如果是，那么改革很可能被评定为是“粗陋”的，因为许多人没有被覆盖其中……甚至对公平产生了反作用，而且某种程度上缺乏成本和风险管理的特征。但如果当前的结构被视作一种过渡，改革就应当被视作是成功的，因为改革的方向是正确的”。尽管发现了诸多问题，但报告仍然认为“回到 [以前]存在的不可持续的结构是错误的”，但同时“将当前的结构视作最终设计也可能是错误的”（GPY，13-14）。

　　改革有望通过提高参保激励来扩大劳动力的覆盖面。根据世界银行的报告，尽管大部分国家增加了这方面的刺激，但覆盖率在有限增加之后陷入了停滞状态：在两个国家（智利和墨西哥）陷入停滞时，只覆盖大约一半劳动力，而在大多数国家，覆盖面更低。覆盖率的停滞表明对新制度的怀疑，甚至可能表明许多工人对这种制度的抗拒（GPY）。我个人的估计是，覆盖率不是停滞而是降低了。与改革前一年和2004年相比，覆盖率在全部10个拉美国家都下降了，整体平均覆盖率从劳动力的38%下降到26%。世界银行认为，改革之后智利的覆盖率稳定增加了，但这种意见没有注意到，在军事独裁之前，智利的覆盖率较高，此后一直下滑，到1980年，即改革的前一年跌至谷底。比较私有和公共两种制度发现，覆盖率从1975年的62%下降到1991年的57%，2003年又升至61%，但仍然低于改革前的水平（Arenas de Mesa，OIT 2004）。 改革者预测，个人账户制以及加强缴费和养老金领取水平之间的关联性等刺激措施可能会促进按时缴费。然而，世界银行承认，尽管改革已运行了一段时间，但预期的激励提升效果并未得到严格的证实。数据显示，在1998~2004年间，所有国家参保人群中实际缴费者的比例都稳步下降了，几无例外。缴费的参保者平均数从58%下降到42%（Mesa-Lago 2006a）。

　　所有的社会保障制度，无论是公共还是私人性质，面临的一个主要问题是，过去25年里劳动力市场出现的深刻转型，这一问题在有关社会保护和劳动力市场的著作中进行了分析（Bertranou）。社会保障最初是为正规部门的领薪工人设计的——这些人有稳定的工作，社保资金来自于雇主和雇员的缴费。不过，自拉美1980年代危机以来，正规部门萎缩了，而非正规部门扩大了。没有被社会保障覆盖的非正规部门的工人包括自雇者、无报酬的家庭工人、家庭佣工和微型企业的雇员。此外，新自由主义和全球化推动了“劳动力弹性化”，即没有社会保护的工作大量扩散，比如未签订合同或者分包合同的工人，兼职工作以及临时工作。在1990~1999年间，社会保障的工人覆盖率全面下降，不过正规部门的工人的覆盖率仍然是非正规部门的4倍（Bertranou 2004）。社会保障并没有顺应这种剧烈的变化，而目前社会保障面临的最大挑战是防止正规部门保护的下降，将社会保障覆盖面扩大到日益增长的非正规部门[2]。非常有必要采取各种新的方法，通过正规化过程、法律强制参保、财政刺激和/或团结基金、提供注册和缴费便利等措施将自雇者和非正规部门的其他工人吸收进来。不过，强制性覆盖本身并不能解决问题：大多数自雇者没有稳定的工作、收入低，既要求他们替自己缴纳又要替并不存在的雇主缴纳，因此需要财政补贴。

　　在拉美，只有6个国家向穷人提供社会救助养老金。这些国家因为拥有最高的覆盖率，通常贫困率也最低而成为社会救助的先锋：这6国是阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、古巴和乌拉圭。不过社会救助养老金并不是面向所有的穷人，而且通常受到限额和等候者名单的制约。此外，救助养老金的水平通常也不足以满足基本需要。领取养老金的额度有赖于现有的财政资源，符合救助养老金资格的年龄限制高于缴费养老金，而且确定穷人的方法也需要改善。尽管存在这些局限性，但社会救助养老金在这些国家已经大大降低了贫困，其花费只占GDP的0.2%到1%（Bertranou等，2002）。哥斯达黎加2001年改革法规定向所有年龄在65岁（含）以上的穷人提供社会救助养老金，但至今没有执行（Martmez和Mesa-Lago 2003）。其他14个国家没有社会救助养老金，因此其贫困率是最高的。1995年，玻利维亚抛开收入标准，给所有21岁（含）以上的工人每年一小部分钱，这使得后几代处于无贫困保护的状态（GPY）。哥伦比亚、多米尼加和厄瓜多尔的法律规定了提供社会救助养老金的条款，但在2005年并没有执行。世界银行建议，应该首先优先关注贫困预防（第一支柱），而不是过去十年中拉美一直实施的强制性储蓄（第二支柱）。在这一问题上，虽然专家的意识形态不一，但越来越形成一种共识。

　　由于劳动参与人口的覆盖率下降，对老龄人口的保护也逐渐下降。这种趋势未来将进一步恶化，除非扩大缴费养老金和救助养老金的覆盖面。根据1997~2002年进行的家庭调查，在三个国家，33%~66%的老年人受到缴费养老金的保护，而在其他6个国家，这一比例只有9%~20%。另外，在某些国家，领取养老金的老年人比例呈下降态势（GPY）。

　　结构改革者认为，私有制度可以提高效率，降低管理成本，因为它可以打破公共部门的垄断，引入竞争机制，使参保人能够根据手续费和回报率等信息自由地选择和更换管理者。不过竞争受到一些严重缺陷的影响：对更换管理者施加的繁琐规定和严格限制“导致客户受制于一家养老基金管理公司，使事实上业已形成的垄断制度化”，“拉美的证据清楚地表明，当前的养老基金行业绝不是良性竞争的好例子”（GPY，233，238）。竞争很大程度上依赖于参保市场的规模：规模越大，管理者越多，反之亦然。因此，2004年，墨西哥有3200万人参保，12家基金管理公司；智利有700万人参保，6家基金管理公司，而在玻利维亚和萨尔瓦多只有大约100万和200万人参保（在玻利维亚，政府根据参保人的居住地在两家基金管理公司之间进行分配，在2003年之前政府一直禁止在两家基金公司之间进行转换）。从长远来看，基金管理公司的数量呈下降趋势：阿根廷从25家下降到12家，智利从21家下降到6家。一些小国在保障充分数量的基金公司和保证竞争方面面临重大挑战。集中度不仅高，而且还在不断上升：2004年，阿根廷和智利的所有参保者都加入了3家最大的管理公司，另外4个国家的集中度从71%上升到86%。智利最大的3家管理公司的集中度在1983~2004年间从63%上升到80%。调查否决了此前的假定，即参保人拥有的准确信息和技能可以明智地选择出最好的管理公司。相反，调查表明，参保人严重缺乏这方面的知识。

　　与私有化可以降低管理成本的论断相反，从一家公共管理公司向多家私人管理公司的转变降低了规模经济效应，催生了大量宣传费用和销售人员的高昂佣金（进而导致参保者的高流动率），同时也产生了高利润率（Pinheiro in Weyland）。而且，证据表明，在大多数私有制度下，竞争并没有充分发挥作用。世界银行认为，拉美的私人养老金制度“在降低成本方面总体上是成功的”，但有三个严重警示：佣金“对大部分人口而言仍然是不可承受之重”，削减的营业费用中只有一小部分作为降低的佣金转移给参保者，而“应该担心的是从政府委托管理的雇员缴费中转移的资金”（GPY，8，233）。目前在阿根廷、智利和乌拉圭有强大的力量要求控制管理费用，世界银行将削减私有制度的管理费用当作重中之重。

　　在拉美，养老基金的资本积累率在1998~2002年间翻了一番，从占GDP的7.1%增加到13.5%（GPY）。不过，由于经济规模、参保数量、工资水平、回报率和私有制度执行时间的不同，各国的资本积累量和资本积累率差别很大。世界银行承认，资本积累的唯一途径并不是“严重依赖”委托管理的第二支柱（比如实行结构性改革的10个拉美国家均是如此）。“巴西等国非常明智开发了成熟的资本市场”，因而完全就可以选择改变现收现付的公共养老金制度的参量而不是转向强制性的积累制计划”（GPY，13，277）。

　　由于制度转型的财政费用高昂，许多国家的政府都设定了投资工具的上限，强制规定养老基金公司投资公共债券的最低限度，并且禁止或者限制投资外国证劵。因此，私营部门通过债券和证劵的融资仍然相对较少。养老基金公司是资本市场的主要投资者，并且越来越集中在少数人手里。拉美国家的政府的财政形势不稳。这已经——因为政府债务的高利率——而导致投资组合的高回报率，从而引起了三方面的忧虑：高回报率可以持续多久，违约风险，以及回报率下降[3]（GPY）。 2004年，在拉美10国中，有4个国家投资到政府债券的养老基金比例为62%~86%，另两个国家则为55%。股票投资平均只有8.4%，且只在4个国家比较明显；有几个国家禁止养老金选择投资外国工具；投资外国工具的平均份额为5.6%，仅有4个国家的这项投资比较明显（AIOS 2005；Mesa-Lago 2006a）。没有资本市场或资本市场刚刚起步的小国面临着投资组合多元化的严重障碍和过度依赖公共债券工具的巨大风险。

　　很难测量、预测和比较不同国家改革的财政成本，因为改革的内容和采取的方法是多种多样的。2001年世界银行预计的改革成本均高于阿根廷、玻利维亚和哥伦比亚各自国内的预计，也高于改革开始时的估算。尽管规划削减了改革带来的财政债务，但仍然无法保障财政的可持续性。实验证据表明，养老金改革可以导致严重的现金流问题，远远超过最初预计的转型成本（GPY）。考虑实施结构性改革的国家应在国际组织的帮助下实事求是和审慎地对财政成本进行规划；应该发布这些规划以接受舆论监督，同时还要确定如何支付转型期间的财政成本。

　　养老金结构性改革进一步加重了性别不平等，其中的原因是多方面的。首先，大多数私有制度提高了领取最低养老金所必需的缴费年限，因此女性更难以享受这份待遇。其次，养老金的领取额是根据整个工作期而不仅仅是退休前最后几年的缴费。这在拉美地区的大多数公共制度中都是如此，而女性的缴费密度低，从而不利于女性。第三，年金是按照性别划分的死亡统计表计算的，并且以个人账户中的积累总额除以平均预期寿命。因此，女性的养老金要比男性的低，因为男性的平均寿命相对较短（Bertranou 和Arenas de Mesa，2003）。世界银行的报告根据女性和男性内部回报率的差异评估了拉美8国的改革对性别的影响，得出了复杂的结果。报告承认，尽管拉美国家都实施了改革，但女性的回报率低于男性。报告同时认为，由于女性的平均寿命高于男性，而且死亡统计表按性别进行统计，因此，即使男性和女性同龄退休，女性领取的年金也低于男性（GPY）。提高性别公平的政策包括，使用男女通用的死亡统计表，规定参保的已婚男性退休时领取包括女性配偶在内的联合年金，为抚养子女的女性提供信用贷款。智利在改革之前就是这样做的。