“多难”能够“兴邦”，往往是因为灾难的缺陷暴露机制能将人类社会制度设计问题凸显，灾难的损失压力机制能开启“机会之窗”，推动制度创新和修正进入政策议程，进而实现制度变迁。美国的灾后工程类重建与制度性重建并行，尤其重视制度性重建的做法，值得我们不失时机地进行借鉴。

　　地震多发的美国西海岸先后经历了1906年、1989年的旧金山地震，1952年、1971年、1994年的洛杉矶地震等特大地震。几乎每次大地震过后，都对灾害的预防、准备、响应和恢复重建进行全面评估，梳理问题和经验，积极推进灾后制度性重建工作，主要集中在以下几个方面。

　　建筑防震设计标准与规范的创新和完善。1906年旧金山地震后，加州政府组织专家起草了《城市住宅建筑及其附属设施建设指南》，以旧金山地震震级为参照，按照大部分房屋不倒、房屋可维修等要求，开创性地确立了建筑防震标准，规定了建筑方责任判定指标。1952年加州各地发生了数次地震，每次震后都评估存在的问题，对建筑设计规范进行持续的全面修订。1971年圣费尔南多地震之后，洛杉矶市出台了本地建筑和城市基础设施抗震规范，重点确定了公共建筑物的抗震等级。该市还依据建筑规范，全面检查了2523座公路桥，并对716座桥梁进行加固。1971年的洛杉矶地震后，加州组织科学家对圣安德烈亚斯断层等若干活断层进行了调查评估，基于评估结果颁布了《活断层法》，将加州的活断层分为4个类别，对存在危险范围内的住房开发进行了限制；后来出台的《场地法案》，还规定了建筑物选址标准，避开高危地区，从根本上提高建筑物的防震能力。

　　地震应急管理和灾害救济制度的创新和完善。1971年洛杉矶地震后不久，美国联邦政府就着手颁布了新的《灾害救济法》，全面规范了巨灾救济范围、标准和流程等规定，后来参照上述规定通过了第一部专门的《地震灾害减轻法》，开创性地规范了地震灾害预防、准备和救助工作。为协调联邦政府的灾害应急反应行动，又创新了《联邦政府对灾害性地震的反应计划》，提高政府的地震反应能力。1989年旧金山地震后，美国联邦政府陆续通过了《国家减轻地震灾害法令》和《联邦和联邦资助或管理的新建筑物地震安全行政命令》，连同1994年洛杉矶北岭地震后针对城市救援行动制定的《美国联邦政府应急反应计划》，共同形成了较为完善的减轻地震灾害的法律法规体系。在大地震后制度创新的同时，美国各级政府也通过后续的地震评估不断发现问题，对已存在的制度性规定进行不断修正。

　　地震保险治理制度的创设和完善。美国加州是经济发达、资本密集、人口稠密的地区，但也是历史上地震频繁发生的区域。1906年旧金山地震，直接引发了一些保险公司的倒闭风潮，并成为1907年全国性金融危机诱因之一。1994年洛杉矶北岭大地震同样引发了保险公司困境，导致十余家保险公司破产。加州政府针对两次震灾中的保险范围窄、保险深度低、抗风险能力差等问题，1995年通过立法要求经营住房财产险的保险业者需要同时提供地震保险，形成强制性的制度供给安排。加州州议会为深化地震灾害保险制度改革，又于1996年通过相关法案，成立加州地震局，建立了独特的加州地震保险制度，实现了治理制度创新。新建立的加州地震局属于政府主导下的具有公共部门性质的公司化组织，既非政府部门，也不属商业保险机构，类似于美联储的“私有公办”性质。按照新制度规定，加州的日常地震保险业务享有政府的税费减免优惠，紧急情况下政府还提供融资支持，整个地震保险业务受加州保险委员会监管。

　　当然，美国地震灾后的制度性重建远不止上述内容，其他的如社区管理、城市规划、预警体系等规定也十分丰富。由于加州在美国独特的经济和政治地位，其很多治理制度创新通过学习扩散效应，成为美国各地甚至其他国家灾后制度性重建的范本。我们看到，美国灾后制度性重建的核心是将灾害预防、准备、应对和恢复中的问题、经验，经由政策评估机制予以凸显，进一步通过创新制度、修改现有规定等措施，将一些有效做法固定化。比如1906年旧金山地震评估中发现，消防水源破坏和短缺使得火灾次生灾害损失远远超过地震，事后也因此通过地方法案确立了消防备用的第二水源地建设规范。美国制度性重建的时机，则往往受制于灾害的“时滞效应”和突发事件的“6个月改革原理”。地震灾后一段时间经常出现难得的制度创新“政策窗”，半年左右最易于达成改革共识，进入公共议程和政策议程，制度性重建则全面启动。复杂的制度重建将是持续的，一直到新的灾害事件出现新的调整契机。如1906年的加州地震后确立的防震建筑规范，经过历次大大小小地震中暴露的问题，进行了无数次修改、调整日臻完善，体现了美国独有的渐进式制度变迁特色。