摘要：日本的土地征收制度颇具特色，除详尽规定了公共利益外，还设立了事业认定程序、裁决程序，规定了补偿制度，对征收中的争议提供了不同的救济途径。
关键词：日本，土地征收，公共利益，程序制度，补偿制度
公益征收是一国重要的法律制度，而土地征收可谓是公益征收中的核心。由于土地征收既关系到农民的土地权益，又关乎公共利益，因此各国均构建了科学的土地征收制度。日本的土地征收制度是以土地征收法为基础建立起来的，其中许多制度对我国土地征收制度的完善具有重要的借鉴价值。
一、土地征收的前提条件
与其他国家一样，日本宪法规定了公益征收，其第29条规定：“私有财产在正当补偿下可以为公共目的之使用”。这表明征收的前提条件是公共目的（也称为公共利益）。按照日本学者的理解，所谓公共目的，不仅指医院、学校、铁路、公园、水库等建设性的公共项目之目的，而且像战后以创设自耕农为目的而征购农地那样，即使在特定的个人成为受益者的情形下，只要征收的整体目的乃广泛为了公共之利益（公益），也是可以的。
宪法的抽象规定需要法律来具体化，且公共利益毕竟具有不确定性，为了有效地防止国家以公共利益为名滥用土地征收权，日本对土地征收有关的法律采取了列举式模式详尽规定了公共利益。其《土地征收法》第3条“穷尽”性列举了49种可以发动土地征收的“公共利益”，其中包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、蓄水池及其他设施；国家、地方团体进行改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。土地征收是否符合公共利益必须严格按照以上有关法律规定的情形进行，几乎是一一对应，政府没有任意行政权。
二、事业认定程序
（一）几个概念在土地征收程序中，首先需要兴业人提出事业认定申请。为此，有必要先对几个概念进行说明。
1.事业认定。事业认定是确定具体的兴业人、兴业地、事业计划，判断是否具备征收土地要件，并赋予该兴业人征收土地权利的行政行为。
2.兴业人。兴业人即为土地征收的主体，是指在法律上有权征收、使用必要土地的特定的公共利益的事业单位。具体包括国家、地方公共团体、公共组合、公社、公团、事业团等特殊法人、特殊会社、特许企业等。
3.事业认定厅。在日本，有权进行事业认定的是建设大臣或都道府县知事。根据土地征收法的规定，由建设大臣认定的事业为：（1）当所需认定的事业是由国家或都道府县作为事业兴业人设立的事业，或者进行的事业涉及的土地跨越两个以上都道府县地域的事业等第17条第1款规定的事业；（2）都道府县知事否定认定或超过三个月仍未作出有关认定的决定时。除此之外的事业都由都道府县知事进行认定。
（二）事业认定的条件
根据《土地征收法》第20条的规定，土地征收符合下列条件时才得以认定。
1.事业是否符合土地征收法或个别法律规定的事业。这涉及事业是否具有公共性。日本土地征收法和相关的法律规定了可以发动土地征收的具体事业，事业认定厅必须严格按照法律规定进行认定。
2.兴业人是否具有进行该事业的意思和能力。这里的“意思”是指具体的事业计划是否已经制作，“能力”是指是否具有实施事业所必须的财政上的能力。
3.事业计划是否有助于适当且合理地利用土地。对此，日本历来主要根据供用于事业而得到利益与丧失利益这种经济观点，通过对比衡量方法作出判断。但现在也判例认为应从包括环境的、文化的、历史的价值在内的非经济价值角度予以考虑。
4.征收土地具有公益上的必要性。这要求申请的事业不仅具有公共性，而且还有必要性。例如，申请在某地建立一座医院，医院本身具有公共性，但要得到认定，还必须考虑在此地建立医院有无必要性。
（三）事业认定的程序
土地征收法不仅规定了兴业人所在的市镇村长应将事业认定申请书的影印件提供给公众阅览、利害关系人向知事递交意见书等必要程序外，还规定事业认定厅可以征求具有专门学识和经验者的意见、举行公开听证会等并应在三个月内进行事业认定。如果事业认定被否决，建设大臣或都道府县知事要签发公文，将情况通报给事业申请人。如果事业被认定，则应公布于众，认定的效果自公告发布之日起生效。
（四）事业认定的效果
事业认定厅对事业认定后将产生以下效果。
1.兴业人可以向征收委员会申请裁决。如果兴业人在事业认定公告作出后一年内不申请征收裁决，或者四年内不申请腾出裁决，则事业认定将失效。
2.作为有关权利关系的固定效果。（1）产生土地保全义务。自事业认定公告之日起，任何人未经都道府县知事许可，不得对兴业地进行形态和实质的变更。（2）兴业人土地物件调查权。自事业认定公告之日起，兴业人有进行土地、物件的调查，制作土地、物件调查报告书的权利。（3）关系人固定。在土地征收中，关系人是指对土地具有地上权、地役权、采石权、抵押权、抵当权、租借权等所有权以外权利的人和对土地上的物件具有所有权及其他权利的人。自事业认定公告之日起，法律不再保护土地上新设的权利，除了继承既存的权利外，在事业认定公告后，取得新的权利不被纳入关系人范围，其不具有获得补偿的权利。（4）损失补偿受限制。通过事业认定，兴业地权利人因此受到来自实施的公共性方面的容忍义务，其自身对兴业地进行形态和实质的变更，事先要得到都道府县知事的批准，否则不能取得相应部分财产的补偿。
3.土地等补偿价格等被固定。根据《土地征收法》第71条的规定，被征收土地等补偿金的计算基准时间为“事业认定时”，即以事业认定公告时近旁相似的土地交易价格为准，具体的金额由基准时的价格乘以物价变动率。
4.被征收土地权利关系人拥有裁决申请请求权和补偿金支付请求权。由于启动土地征收程序的时间由兴业人单方决定，因此，为保障被征收土地权利关系人的权利，土地征收法赋予了土地权利关系人申请裁决的请求权。针对土地等补偿的基准时间为事业认定公告时，如果兴业人迟延启动征收裁决程序，将可能侵害实体性的财产权，因此该法又赋予了土地权利关系人拥有支付土地补偿金的请求权。
三、征收裁决程序
（一）征收裁决的意义
征收裁决是指基于兴业人、土地所有者或关系人的申请，征收委员会作为中立的第三人，听取当事人双方的意见，就征收目的物的范围、损失补偿、权利的取得、消灭或者腾出的期限等作出决定的一种形成性行为。
（二）征收裁决的程序
自事业认定公告之日起，兴业人就因此获得了裁决请求权，其可在此后的1年内申请土地所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，被征土地权利关系人也因此拥有申请裁决请求权，其可以向征收委员会提出兴业人应该申请征收裁决的请求。法律规定了当事人的申请书等影印件必须供公众阅览，当事人可以提交意见书，对于补偿损失，准关系人也可提交意见书。阅览期限届满后，征收委员会开始裁决程序。裁决（审理）程序是在征收委员会的主持下，在兴业人、土地所有者和关系人的参与下，公开进行的。关于补偿损失的事项，带有强烈的当事入主义色彩。
（三）征收裁决的种类
征收委员会的裁决分为驳回裁决和征收裁决两种。如果征收委员会裁决土地征收不符合土地征收法的规定，可以作出驳回申请的裁决。反之，则作出征收裁决，它包括权利取得裁决和腾出裁决。前者是指对于应征收土地的区域、土地或土地所有权以外的权利，就损失补偿、权利的取得、消灭的期限作出的裁决。后者是指基于兴业人、土地所有者、关系人的申请，与权利取得裁决一起，或者在该裁决之后，就权利取得裁决所指示的内容以外的损失补偿、土地、物件的交接或者物件的转移期限等作出的裁决。根据征收裁决，兴业人必须在裁决规定的期限内，支付裁决所确定的各种损失补偿金，如不履行该义务，征收裁决将失效。兴业人一旦履行其义务，在取得权利的期限内，原始性地取得该土地、物件的所有权及其他权利，与此不能两立的权利即消灭。同时，有关土地占有者在腾出期限届满前，必须履行移交有关土地和物件或转移物件的义务。如不履行该义务，兴业人可申请都道府县知事代执行。
四、土地征收补偿制度
（一）补偿原则
日本宪法第29条规定了征收补偿的原则为“正当补偿”。但到底何谓“正当补偿”，学说上有完全补偿说和相当补偿说两种观点。完全补偿说认为，补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生的损失的全部进行补偿。相当补偿说认为，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准计算出合理的金额予以补偿即可。现在日本学者认为，除了农地改革等社会改革外，通常的公益征收等，应该采取完全补偿说，实行完全补偿。判例采取了这种观点，认为土地征收法上的损失补偿的目的在于：当因特定的公益上必要的事业征收土地时，为求得因该征收而使该土地所有者等蒙受的特别牺牲的救济，应该进行完全补偿。也就是说，应该予以使征收前后被征收者的财产价格相等的补偿，土地征收时的补偿金额为足够被征收者在附近取得与被征收土地相等的代替地所需金额。
（二）土地征收的补偿范围
1.对土地等的补偿。这是指对被征收土地、房屋等所有权及其他具有财产性价值的权利的补偿。这在日本称为“权利补偿”，实行完全补偿，即必须支付与该权利的评估价格相符金额的补偿。对此，《土地征收法》第71条作出了规定：“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得判决时为止的物价变动修正率，所得的数额。”《伴随公共用地的取得的损失补偿基准纲要》进一步规定对土地以正常的交易额为补偿额，计算的时期为契约缔结时。
2.剩余土地的补偿。例如，一片土地的一部分被征收，剩余的土地不成形状或面积狭小时，其价格与以前相比可能会下降，所以应对其价格的减少部分予以补偿。
3.通常损失补偿。通常损失即“通损”，是指在征收中，由于征收而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失。其一般包括搬迁费、地租费、营业上的损失、因转移建筑物而造成的租赁金的损失及其他因征收而通常产生的损失。对于这些损失，应予以补偿。值得注意的是，通损补偿不包括对精神上的损失补偿和重建生活的补偿等。
4.对第三人的补偿、公共补偿。关于对土地所有人及关系人以外的第三人的补偿，土地征收法规定了沟墙补偿，损失补偿基准纲要仅规定了对少数残留者和离职者的补偿。公共补偿是对征收中侵害公共设施等的补偿。根据损失补偿基准纲要的规定，如侵害公共设施，兴业人要进行改建道路或其他补偿。
（三）补偿的方式
日本一度规定土地征收补偿的方式为金钱补偿，不承认现物补偿。现行的土地征收法则吸取了德国的做法，规定以金钱补偿为原则，现物补偿为例外。现物补偿的方式主要有：提供替代土地（换地）、开造耕地、开造宅基地、代为实施工事、代为迁移等。
五、有关土地征收争议的救济
由于日本土地征收法设立的事业认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对程序中产生的各种纠纷，法律提供了不同但又充分的救济途径。
根据土地征收法的规定，对事业认定及征收委员会作出的关于补偿以外事项不服的，可以在事业认定公告之日起或自收到裁决书之日起30日内向建设大臣提起异议申诉或审查请求。如不服建设大臣的处理，可以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。值得注意的是，如兴业人申请都道府县进行事业认定而其拒绝作出事业认定的，则只能向建设大臣提出事业认定申请，而不能请求审查。
兴业人或土地权利关系人对损失补偿金额不服时，不能提出不服申诉，只能在收到裁决书后3个月内以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿金额的多少，补偿裁决是“有关私人利益的裁决，在诉讼中应当区分有关公共利益的裁决事项与有关私人利益的裁决事项。损失补偿额的确定等从法律关系的特点来看，属于当事人之间的私法关系，但由于土地征收这一公权力行使的行为是损失补偿的前提，因此，采取形式当事人诉讼的争议损失补偿的额度”。
六、结语
在当前中国，土地征收引发了一系列的社会问题，这些问题的产生很大程度是由于我国土地征收制度的不完善所造成的。综观日本的土地征收制度，其以下五个方面至少应为我国土地征收制度的完善时所借鉴：一是详尽的公共利益规定；二是独立的事业认定程序；三是中立的裁决程序；四是完善的补偿制度；五是充分的救济途径。
作者简介：钟头朱（1970-），男，湖南株洲人，湖南文理学院教师，硕士，研究方向：宪法与行政法学。
