近年，学术界和政府界不断地呼吁要通过调整国民收入分配格局来扩大消费需求，特别是党的十七大报告提出了要不断提高居民收入在国民收入分配中的比重，以及劳动报酬在初次分配中的比重，更显示了中央政策趋向，那么调整的目的究竟是什么，政府在调整国民收入分配格局中的功能是什么以及怎么调整等问题均值得进一步研究。

　　一、调整国民收入分配格局的目的

　　国民收入分配格局是在整个国民收入这个大盘子中，政府、企业和居民收入的比例。调整国民收入分配格局就是要实现其分配比例的合理化。从我国目前的情况来看，调整国民收入分配格局主要有三个目的。

　　一是提高居民收入在国民收入中的比例和劳动报酬在初次分配中的比例。

　　改革开放30年来，伴随国民经济的持续发展，城乡居民收入也有了大幅度增加，农村居民人均纯收入从1978年的134元增加到2008年的4761元，城市居民的人均可支配收入从1978年的343元增加到2008年的15781元，分别是1978年的35.53倍和46倍，城乡居民的生活水平有了巨大提高。但与国民经济的高速增长水平相比，则相对缓慢了。因为2008年我国的GDP总量是1978年的82.49倍，这就说明城乡居民还没有充分享受到改革开放的成果。要让改革开放的阳光普照广大人民群众，就需要尽快地调整国民收入分配格局，更快地提高城乡居民收入在国民收入分配中的比例和提高劳动报酬在初次分配中的比例。只有不断提高城乡居民收入特别是中低收入者的收入，提高劳动报酬，才能实现共同富裕，社会主义制度的优越性才能够充分体现出来。

　　二是刺激消费需求。

　　从需求的角度来讲，拉动经济增长有三驾马车，这就是投资需求、消费需求和出口需求。具体到我国近年的经济增长不难看出，拉动我国经济增长的动力主要依靠投资和出口。从投资需求来说，我国的投资率自2003年以来都维持在40％的高位上，其中2004年达到43.5％，是改革开放以来也是建国以来的最高点。根据世界银行世界发展指标数据库提供的资料来看，世界各国平均资本形成率1990年为23.4％，2000年为22.3％，2003年为20.7％，2004年为21.4％，从世界各国的投资率来看，一般都维持在20％—23％，大体比我国要低20个百分点。由此我们可以看出，我国的投资率长期以来一直维持在过高的水平，固然，我国处于工业化中期阶段和城市化加速发展的时期，需要大量投资，但过高的投资率显然超出了正常水平，其结果是挤占了消费，浪费了资源，患上了投资依赖症和恶性循环的怪圈，即高投资率→高经济增长率→高通胀率→政策紧缩→投资率降低→经济增长率降低国民经济不景气，要刺激经济增长还需要依赖高投资。

　　从出口需求来说，自1979年到2007年我国出口额年均增长18.1％，其中2001年到2007年则年均增长25.4％。2007年我国出口总额超过1.2万亿美元，约合人民币9.35万亿元，占当年GDP总量的37.47％，这就意味着接近于四分之一的GDP需要依赖国外需求来实现，2008年即使遇到金融乃至经济危机的影响，中国出口额依然达到1.428万亿美元，按照2008年的年中汇率，约合9.9万亿人民币，占GDP总量依然达到三分之一。一方面这是好事，通过国外需求来拉动国内经济增长，另一方面也隐藏着巨大的风险，这就是过度依赖国外需求必然会造成国民经济的不稳定，因为世界经济总是在波动中。从1978年到2008年我国出口额的巨大波动中可以看出这一点，如1992年我国出口额增长率达到18.1％，而1993年就陡降为8％；1995年出口额增长率为22.9％，1996年就直落1.5％；1997年再度升至21％，而1998年只有0.5％。从此可以看出，世界市场是不稳定的，如果过度依赖不稳定的世界市场，国内经济要保持平稳增长恐怕是难上加难。

　　要保持国民经济的持续快速健康发展，除了要保持一定的投资和出口规模以外，关键需要依靠消费需求。而从我国的消费需求来看，恰恰面临着消费需求不足的矛盾。其主要表现之一就是消费率长期低迷，尤其是2000年之后，我国的消费率呈现逐年下降态势，到2007年只有48.6％，是改革开放以来最低的一年。而世界平均消费率近年一直维持在79％—80％，我国与世界平均水平相比相差30多个百分点。之所以消费需求不足，固然有中国居民节俭和高储蓄的习惯，但根本原因还是收入水平太低，消费不起，再加之老百姓对未来缺乏一个良好预期。腰包不鼓，消费的腰杆就不硬，这是永远的真理。

　　三是构建和谐的收入分配关系。

　　在我国不同地区、不同群体居民收入都有大幅度提高的情况下，我国的收入分配格局也出现了在政府、企业和居民之间过分向政府和企业倾斜，呈现出国富民穷的趋势；在政府之间的分配中，在现有的中央和地方职能的条件下，过分向上一级政府倾斜，出现中央财政喜气洋洋、省级财政稳稳当当、地级财政勉勉强强、县级财政哭爹叫娘、乡级财政几乎无望的趋势。在企业之间的分配中，过分向少数垄断性企业和资源性企业倾斜，呈现出竞争性越强利润率越低，垄断性越强利润率越高的态势；在企业内部分配中，过分向企业经营管理者倾斜，普通职工收入增长缓慢，特别是民营企业和少数金融保险企业表现更为突出。居民之间过分向少数人倾斜，既出现了难以统计的百万千万和亿万富翁，也还有大量的绝对贫困者。从不同区域收入分配关系来看，东部地区居民收入增长快，而中西部地区居民收入增长相对较为缓慢。调整收入分配关系，就是要调整不合理的收入分配机制，实现收入分配的合理化，构建和谐的收入分配关系。

　　二、政府在调整国民收入分配格局中的职能

　　不合理的收入分配格局是长期形成的，要实现国民收入分配格局的合理化也是一个长期的任务，关键的问题是形成一个国民收入分配合理化的机制，首先需要科学定位政府在国民收入分配格局调整中应有的功能。主要包括以下几个方面：

　　一是在政府内部的分配中，重新界定中央政府和地方的事权和财权，使事权和财权相匹配。

　　按照常理，无论是中央政府还是地方政府，相对于市场和居民而言都是政府，在财政的分配上不应该存在谁拿得多谁拿得少的问题。但自上个世纪90年代中期以来，这个问题越来越突出，关键是事权和财权不匹配，突出一点就是事权下放，财权上收，地方政府财权越来越少，而要管得事却越来越多；中央政府的财权越来越大，而相对于地方政府而言事权却在缩小。财权和事权的不匹配，一方面导致地方政府在现有的财政格局下，要么无力办事，该办的事不办，需要急办的事缓办，其结果必然导致地方政府不作为；要么就在财政以外搞预算外收入，就产生了乱摊派、乱罚款、乱收费，虽然中央政府三令五申，但效果甚微，其实责任不在地方政府，因为，中央政府往往要求办事而不给钱，这就是中央政府请客而地方政府埋单。钱从哪来，只有从财政以外的渠道来，治理三乱就达不到预期效果。另一方面，中央集中了过多的财政，固然可以加强宏观调控，增强转移支付功能，但在现有的体制下，特别是转移支付不规范，导致“跑部前进”，并由此产生无法估量的财政资金跑冒滴漏现象，因为对地方政府而言，只要花费1000万要到了1100万也是合算的。而且中央政府的不少专项支出和转移支付往往又被层层截留，使用效果自然大打折扣。

　　调整中央政府和地方政府的收入分配格局不应该简单地划分中央和地方财政的分配比例，而应该调整财权和事权，只要财权和事权相一致，就不存在谁多谁少的问题，财多多办事，财少少办事。相反，如果地方政府所获得的财政比例增加了，却要承担更多的事权，必然于事无补，甚至会恶化中央和地方的财政关系。既然如此，调整的措施无非两个，一个是在现有的财政分配格局下，增加中央政府的事权，本来应该由地方政府承担的事权，由中央政府接管，减轻地方政府财政支出的负担，如中小学教师的工资由中央政府支出；另一个就是在现有的事权不变的前提下，降低中央政府所得比例，提高地方政府所得比例。或者由此二者衍生出的第三个办法无非就是既调整事权又调整财权，最终使二者相匹配。

　　二是在政府与企业之间的分配中，要根据不同的情况采取不同措施。

　　主要分为三种情况，第一种情况，对于一般的竞争性企业，要进一步减税免费。之所以如此，理由有二，一是我国财政收入近年呈现超速增长趋势，多年来财政收入增长幅度远远高于GDP增长幅度，这就意味着政府拿的多企业拿的少，不利于企业扩大再生产特别是内涵扩大再生产，不利于我国企业在国际市场上的竞争。从单个企业而言，我国企业的税费负担过重的问题依然十分突出。我国企业的所得税税率为25％，不是世界上最高的国家，但是除了税之外，我国企业还要负担各种规费，税费相加，我国企业的负担成为世界上最重的国家之一。因此减税免费是减轻企业负担增强竞争力的有效手段。二是不断提高企业职工特别是农民工收入，既是政府要求，也是职工的愿望，要解决这一问题，既需要提高企业的劳动生产率和经济效益，让企业有钱为职工提高工资，也需要政府让利。把政府的收入转化成职工收入。因为，尽管按照法律特别是新的《劳动合同法》要求不断提高劳动者收入包括建立社会保障制度，但是企业没有钱为职工提高福利待遇，其结果要么是企业维持现有的工资标准，要么必然减员，增加失业。要让企业提高职工福利待遇，只有政府降税和免费，让企业有更大的为职工提高福利的空间。

　　第二种情况，对于资源性企业，则需要提高资源税。目前我国资源税过低，如我国原油每吨的资源税额为8元—30元，煤炭为每吨0.3元—5元，其他矿产资源的税率也是比较低的。其结果一方面导致企业采矿成本过低，乱采滥采，采富弃贫严重，造成了粗放式开采；另一方面则造就了采矿企业的超额利润，不少企业主成为暴富群体。这无异于将国家的财富转移到少数人手中，加剧了收入分配不公的矛盾。要解决这一问题，重要途径就是提高资源税税率。

　　第三种情况，对于垄断性企业，一方面要打破垄断，进一步减少垄断企业的数量。我国目前的垄断性企业不是在自由竞争基础上产生的，而是具有行政垄断性质，也就是说通过政府的强制力量形成了企业的垄断地位，企业因此而获得超额垄断利润，垄断企业员工的收入远远高于一般的竞争性企业。难怪有人形容现在的高收入行业是“四行加一保，两电加一草，自来水加电脑，扫地拿得也不少”，从此可以看出，在高收入行业中，除了个别的是竞争性的高技术行业之外，其他都具有市场垄断性质。凭借垄断地位过多地发放工资和福利显然是不合理的。要解决这一问题，需要打破垄断，进一步降低进入门槛，特别是解除所有制限制，让更多的企业特别是民营企业参与竞争，其结果自然就会形成平均利润率，职工收入不会因为行业性质不同而有过大差异。另一方面，对于确需垄断的行业则应征收垄断税。即使一部分行业引入竞争以后，必将还有一部分行业由于涉及国家安全等，需要继续保持垄断地位，需要征收垄断税，因为这是国家赋予其垄断地位，制定垄断高价，而不是由于企业改进技术提高劳动生产率带来的，因此，应通过垄断税的方式上解国家，而不是留在企业内部。

　　三是在政府支出中要减少经济建设支出，加大民生方面的支出。

　　我国目前而且未来相当长时期内将处于工业化、城镇化、现代化过程中，固然需要政府加大基础设施建设投资的力度，这是无可厚非的。但问题是长期以来，政府直接投资于企业的资金过多，特别是投入一般性竞争领域，用于企业扩大再生产或技术改造，结果是不少资金打了水漂，有去无回。据中国财政年鉴提供的数据，近年我国经济建设支出的比重虽然呈现逐年下降的态势，但仍然高达30％。而关系到民生方面的资金投入则不足，2008年我国中央和地方两级财政中用于社会保障和就业的支出只有6770亿元，占我国当年财政支出比重只有11％，而发达国家和相当多的发展中国家均在20％以上。因此，需要逐步提高民生支出的比重，特别是在教育、医疗、社会保障方面的支出。

　　四是在政府与市场的定位上，凡是市场能够解决的，政府就不要干预。

　　建立社会主义市场经济体制，就是要让市场在资源配置过程中起到基础性作用。而长期以来，存在的一个突出问题就是政府对市场干预过多，扭曲了市场信号，进而扭曲了收入分配机制。如我国农民收入增长速度长期偏低，一个重要原因就是土地以及农产品价格被扭曲，农民直接受到损失。就土地而言，在城市化和工业化过程中，没有土地市场，政府和开发商往往把农民的土地以极其低廉的价格强行征收，转手价格就翻了不知多少倍，政府和企业获得了巨额收益，农民的利益受到侵害。如我国的高速公路在征地的过程中以公共设施的名义低价购买，而实际上高速公路完全是赢利性质的，高速公路公司获得了巨大的土地差价。就农产品价格而言，长期以来实施的低廉价格，直接损害了农民的利益。再如近年国际能源价格特别是石油价格大幅度上扬，我国一方面用财政收入补贴炼油企业，维持国内能源的低价格，另一方面用财政收入补贴出租车，其结果不仅鼓励能源浪费，而且扭曲了国民收入分配格局，因为，这是用纳税人的钱在补贴高收入者，因为消耗能源多的往往是高收入者，如高收入者拥有小轿车，高收入者乘坐出租车。

　　三、优化国民收入分配格局需要强化法律功能

　　优化和调整国民收入分配格局的实质是如何分配国民收入这块蛋糕，面对愈来愈大的蛋糕，每一个分配主体都想多得一点，究竟怎样才能分配好这块蛋糕，除了要对政府职能进行科学定位以外，更需要强化法律在国民收入分配方面的功能，这样才能更科学、更稳定。

　　市场经济是法治经济早已形成了人们的共识，30年来虽然我们的法律不断得以完善，但人治的痕迹依然十分明显。人治无疑会表现出诸多的随意性，朝令夕改，让市场主体无所适从；人治还表现出更多的权力化特点，国民收入不是按实际需要分配，而是按权力分配，权大多得，权小少得就成为必然。目前我国的国民收入分配格局之所以不合理，一个很重要的原因是目前的国民收入分配格局是属于权力分配型，哪个部门、单位、群体的权力大，哪个部门、单位和群体就可以多分配一点。如中央政府的权力大于地方政府，中央政府就可以多分得一定比例。比如从政府与企业的分配关系来看，政府相对处于强势地位，于是产生了诸多不合理的收费，企业敢怒不敢言。再比如，企业与职工个人相比，企业处于强势地位，特别是民营企业和外资企业更是如此，其结果是职工的正当权利往往得不到有效维护，职工的收入水平相对增长缓慢。这些都表明权力在国民收入分配格局中发挥了巨大作用，这是不符合市场经济的基本规则的。再比如，在城市化的过程中，存在不少地方政府与开发商共同侵害城乡居民利益的现象，强行征收农民土地，强行拆除城市居民的房屋。

　　要解决这一问题，需要通过法律的途径，用法律来规范各分配主体的权利和地位。法律面前人人平等，这里的平等是实际的平等，而不是名义的平等而实际上的强权法律。在此进一步延伸出来的问题就是作为法律法规制定和颁布部门的全国人大，需要真正地超越政府，发挥更大作用，要不偏不倚地站在公正的立场上，制定公正的法律，人大代表要切实地代表广大人民的利益，而不能成为橡皮图章。尤其值得注意的是，法律不能成为强化部门利益的挡风墙。一个时期以来，法律部门化的倾向愈来愈重，其结果以部门利益强加于国家利益之上，其结果利益必然向有利于制定或起草法律的部门倾斜，导致法律和法规丧失了公正性。

　　有了法律，中央政府与地方政府的分配关系就可以得以规范，不仅规范从国民收入这个大盘子中分得了多少，还要规范支出，收入与支出、权利与义务是相对应的。有了法律，政府与企业的分配关系也可以得到规范，特别是哪些费要并入税中合并征收，哪些费要取消等。有了法律，企业与职工的分配关系也得以规范，特别是职工的最低工资标准、社会保障等都将成为刚性制度，而不是可有可无、可多可少的东西。