经适房共有产权的淮安模式(下)

发稿时间:2012-05-29 00:00:00   来源:中国经济时报   作者:佘宇 韩巍

  针对“入口”资格难以控制的问题,淮安模式试图通过“出口”利润的限制来消解牟利动机。购买人即使弄虚作假成功,得到的也只是使用价值,而受法律限制无法通过倒卖获得巨额利润。这种通过“出口”处的经济和法律调节来掣肘“入口”处准入资格的倒逼机制,将原本成本高昂的行政监管行为变为了通过市场和法律手段进行调节的行为,不仅使监管成本下降,效果也更好。

  “共有产权”的政策创新

  淮安的共有产权经济适用住房政策通过出让方式供应土地,并将显化的政府补贴转给了购房者,实现了“补需方”的转变。

  ——产权明晰灵活

  共有产权经济适用住房的产权按照购房人和政府各自的出资比例确定。经济适用住房的平均价格占普通商品住房的平均价格的比例,为个人拥有的产权比例,即相当于经济适用住房出资额的产权比例,也称为基本比例,并由淮安市住房保障工作领导小组发文向社会公布。

  目前,市区共有产权房产权基本比例执行7∶3。这一比例并不是固定的,可以根据不同的收入层次加以调整,从而避免出现“夹心层”。由于共有产权的产权份额通过出资份额确定,使传统上模糊的“有限产权”得以显化。这种产权模式使得共有产权经济适用住房在流转中避免了过去政府产权虚置的情况,在交易中可以通过多种方式以货币化的方式实现政府产权,避免了国有资产流失。同时,购房者也通过这种方式使自己的财产得以保值升值。

  ——从“双轨制”变为“单轨制”

  一直以来,我国的住房体系设计都是政府供给保障房而市场供给商品房,政府和市场有着明确的边界和责任划定。在经济适用住房领域,政府承担了从土地划拨、建设到销售、流转的一系列责任,所有这些都要求政府亲力亲为。但是经济适用住房不仅具有保障性,也具有商品属性,当购房者将经济适用住房拿到市场上出售,其保障性和商品性就会发生矛盾,最后的结果往往是保障性和商品性之间的空间被塑造成获利空间,为售房者提供寻租的机会。

  淮安市将共有产权经济适用住房的价格与市场上商品房的价格接轨,以商品房价格为基准确定经济适用住房的价格(5%-10%的差额),在共有产权经济适用住房流转时,也要根据市场上商品房的价格确定政府产权部分的补缴价款。

  ——从“补供方”变为“补需方”

  传统的经济适用住房模式是通过政府免费供应土地同时限制利润空间来维持低价的。在这种模式下,政府的优惠主要是投入到开发商那里,所以被称之为“补砖头”。同时,这些优惠并不直接以货币的形式发放给开发商,而是实物性质的补助,且补助数额并不显化,因此也称“暗补”。

  这种“补供方”的模式存在着许多问题:第一,对房地产企业的补贴形成巨大的寻租空间,为腐败行为提供了机会;第二,房地产企业受到利润刺激,可能在建设过程中偷工减料,以次充好,给政府监管行为增加难度;第三,“补供方”模式需要政府对享受经济适用住房的家庭随着其收入变化进行动态调整,但这又存在巨大的管理难度。因此,无论是国际上还是我国近年来都在探索“补需方”方式。

  淮安的共有产权经济适用住房政策通过出让方式供应土地,并将显化的政府补贴转给了购房者,实现了“补需方”的转变。与“补供方”相比,“补需方”的模式有许多优势:第一,“补需方”是通过政府补贴方式进行的,而补贴数量又表现为政府产权多少,这样就可以根据购房家庭的收入状况灵活调整补贴数量和产权份额,有效防止“夹心层”的出现;第二,“补需方”是一种市场化水平比较高的模式,更有利于实现公平、阳光的政府补贴模式;第三,淮安的这种做法为直接发放购房货币补贴奠定了基础,这种方式是当前淮安模式的更进一步,即政府规定了提供房源的面积及价格,在这个范围内,购房人可以自主选购商品房,政府则以货币形式资助政府产权部分,从而使经济适用住房和商品房完全一体化。

  ——从行政监管变为市场调节

  针对“入口”资格难以控制的问题,淮安模式试图通过“出口”利润的限制来消解牟利动机。由于经济适用住房的《产权登记簿》和《产权证》上有明确的产权比例和权属关系,如果私下倒卖,不仅购房人因无合法的产权凭证存在极大的产权风险,而且买卖双方都是在侵占共有产权人即国家的利益,政府可依法对此行为加以制止、纠正和打击。因此,购买人即使弄虚作假成功,得到的也只是使用价值,受法律限制无法通过倒卖获得巨额利润。这种通过“出口”处的经济和法律调节来掣肘“入口”处准入资格的倒逼机制,将原本成本高昂的行政监管行为变成了通过市场和法律手段进行调节的行为,不仅使监管成本下降,效果也更好。

  “共有产权”的政策评价

  住房保障由“补供方”转向“补需方”的特点,符合住房保障制度变革的趋势。但是在一些细节问题上,这项政策仍须完善。

  公共政策是分配社会利益的过程,而利益的分配就会引起争议。因此,任何政策的出台都会既有支持也有反对。同时,公共政策是政府选择的产物,必然要受到政府本身的能力限制以及所处的外部环境的制约。对于淮安的共有产权经济适用住房模式,认同者居多,但也有一些不同的声音,这部分观点主要集中在以下几个方面:

  ——与民争利

  经济适用住房是国家给予低收入群体的福利,共有产权经济适用房则将土地成本显化为政府的产权份额,使购房者花了同样的钱却只能得到70%的产权,国家给这部分群体的优惠并没有得到显现。在退出时,个人虽然可以直接通过市场转让,但是要按比例与政府分享收益。在一些人看来,这是政府用政策“入股”,挤压了购房者的福利,使低收入家庭本该享受的政策优惠缩水。

  淮安的政策设计者对此给予的回应是政府对共有产权经济适用住房的投入来自两个方面:一个是土地出让金,另一个是用于回购分散建设或补助购买公有产权房的1.5亿元保障基金,而非是所谓的政策“干股”。同时,由于保障标准与房价收入比相挂钩,当平均收入增长跟不上房价涨幅时,政府就要拿更多的资金去供应保障房。

  ——产权问题

  与传统的经济适用住房相比,共有产权经济适用住房的特色和优势就在于其产权的明晰和产权份额的一目了然。但是,仍有人对于共有产权经济适用住房的产权提出质疑,这种质疑主要针对政府占有产权部分。这种观点认为,共有产权在5-8年内,居民可以使用、处置共有产权经济适用住房,但政府产权却并没有收益。有产权却没有产权收益使政府产权和居民产权不对等,政府和居民同权却不同收益在理论上说不通。换个角度看,这种情况实际上是国有资产流失。

  可以看出这种观点与第一种说法是相对立的。针对这种说法,淮安政府认为政府免除购房人的租金是合理的,是对穷人的一种保障。这种做法不是政府权益受损和国有资产流失,而是政府责任的表现。如果这属于国有资产流失的话,那么政府花钱来为穷人提供保障也是国有资产流失了。

  产权方面还有一个问题就是如果政府与居民产生争议应该如何处理?因为双方都占有产权,虽然政府份额较少,但是自然人和政府机关在地位上是不对等的,出现问题和争议时,后者居于明显的强势地位。因此,对于如何消解争议以及一些细节问题,应该在政策文本中加以规定。

  除了这两点,对于共有产权经济适用住房的合法问题、普遍性问题等也存在一些争议。总体来说,虽然这种模式遭到一些诟病,但在总体上还是比较多地受到肯定。特别是这种模式表现出了住房保障由“补供方”转向“补需方”的特点,符合住房保障制度变革的趋势。但是在一些细节问题上,这项政策仍须完善。(作者佘宇为国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室副主任、“我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究”课题负责人;韩巍为中国人民大学公共管理学院博士研究生)