■编者按

　　中低收入家庭的住房问题是各国政府关心的重要民生问题，关系到国家稳定。在我国改革开放的进程之中，住房福利化也开始向住房市场化、商品化转变。在住房商品化改革的过程中，我国于1998年正式确立了经济适用住房政策。作为住房保障体系中的重要组成部分，经济适用住房政策经历了一个不断发展、完善的过程，大体可以分为酝酿及初步形成、快速发展、反思与调整三个阶段。经济适用住房政策的变迁主要受中央政府、地方政府、开发企业和部分民众之间的关系影响。国务院发展研究中心“我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究”课题组通过调查研究尝试对我国经济适用住房政策的发展前景进行探讨，并对其发展过程中的经验教训进行总结，希望为我国住房保障政策的制定和完善提供参考。

　　作为住房保障政策体系的重要组成部分，我国经济适用住房政策诞生于从计划经济向市场经济过渡的过程之中，并在实际运行中为了应对暴露出的种种问题而进行了一些适应性调整，经历了一个不断发展、完善与变化的过程，大体可分为酝酿及初步形成、快速发展、反思与调整三个阶段。系统地看，这一变迁以及经济适用住房本身性质的演变与其外部环境的变化紧密相关。

　　酝酿及初步形成阶段（1991年—1997年）随着社会主义市场经济制度的确立，住房商品化、建立住房市场催生了经济适用住房这个概念。自1991年《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》第一次提出“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”，到1994年 《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，经济适用住房政策正式确立，并定位为我国住房保障体系的重要组成部分。快速发展阶段（1998年—2002年）

　　在“住宅业成为新的经济增长点”的思路指导下，经济适用房建设进入了一个快速发展阶段。

　　1998年 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式提出 “建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，就经济适用住房在这个阶段的性质来说，它既具有商品性又具有保障性。从文件来看，住房改革的一个重要目标是使 “住宅业成为新的经济增长点”，而整个住房体系又要以经济适用住房为主，所以经济适用住房被赋予了拉动经济增长的功能。同时，由于经济适用住房定位于中低收入家庭，因此它又具有保障性质。这意味着经济适用住房已明确成为我国住房保障体系的核心，并进入短暂的快速发展时期。反思与调整阶段（2003年至今）一方面是经济适用住房在住房保障体系中的“错位”，一方面是地方政府、开发企业等部门消极应对甚至抵制，2002年以后全国各

　　地对经济适用住房的发展热情大幅降低。

　　由于经济适用住房的供给并没有达到预期的缓解中低收入家庭住房困难的目的，而且在实施过程中出现了一系列问题，政府不得不探索其他更为有效的解决办法。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及新修订的《经济适用住房管理办法》都对经济适用住房政策提出“改进和规范”，将保障对象由“中低收入家庭”调整为“低收入家庭”；同时，强调经济适用住房的供应对象要与廉租房的保障对象相衔接。经济适用住房政策在得到调整与完善的同时，变成解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，与廉租房一起共同构成保障性住房的主体。

　　这一时期的经济适用住房政策也发生了变化：第一，对经济适用住房的性质界定有了改变，更多强调了经济适用住房的保障性质；第二，行政事业性收费被取消意味着经济适用住房的公益性增加；第三，在户型上规定建筑面积控制在60平方米左右，“保基本”的特征更明显。为解决经济适用住房政策在现实中遭遇供应对象失控的问题，中央政府取消了市县政府的一些自主权，同时严格了对供应对象的资格审核。

　　2008年以后，随着中央保障性住房建设思路的变化，公共租赁住房日益成为我国保障性住房建设的重点。国家“十二五”规划纲要更是明确提出 “重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。这也表明，经济适用住房与廉租房构成的主体地位，在未来将让渡给公共租赁住房这一新的住房保障形式。