据国务院公布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》，从2011年到2015年，我国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加860万，到2030年全国老年人口规模将会翻一番。在城市化和工业化进程中，家庭规模逐渐缩小，需要较为完善的社会保障制度。中国的老龄化发生在经济发展水平相对较低的阶段，经济增长在很大程度上仍然依赖于较低的劳动力成本，在全球化时代，需要权衡社会保障水平和国际竞争力之间的矛盾。当下希腊等欧洲国家的债务危机暴露出高福利导致的国家财政的脆弱性；法国、英国等国频发社会骚乱，其背后的推手之一也是经济衰退和老龄化趋势下沉重的养老金负担。这警示我国有必要从新的视角，审视我国社会保障制度建设。

　　低水平、广覆盖是原则

　　学术界长期关注经济发展水平对社会保障制度的起源和发展的影响，发现收入水平、老龄化程度和收入差距是最重要的几项因素。最近十多年来，社会保障水平对国际竞争力和经济增长的影响被逐渐认识。在经济全球化背景下，为了促进出口、吸引资本，政府倾向于一个较低水平的社会福利政策，从而维持较低的劳动力成本。这一效应被称为效率假说，主要在发展中国家得到验证。有研究分析了53个不发达国家的数据，发现自1970年代以来，在贸易和资本流动增加的同时，政府福利支出水平（政府福利支出/GDP）走势平缓且趋于下降。

　　另外，当产品附加值主要来源于劳动者的创新而非低成本劳动力时，来自劳动者方面的需求也会对政策产生压力。经济越开放，劳动力市场波动越大。劳动力面临的不确定性增加，对社会保障的需求增加，政府在社会福利方面的支出就可能随着全球化程度提高而增加，这一效应被称为补偿假说。在高收入国家中，补偿假说的效应超过效率假说的效应，有研究发现，全球化条件下一些国家的福利水平并没有削弱，与它们在全球分工中处于较高端的地位相关。

　　就中国的情况看，经济全球化对社会保障水平的影响也已显著，我们的研究发现，全球化程度越高的地区，越倾向于较低的社会保障水平。改革开放以来，我国采取了以社会保险为核心的社会保障体系，主要覆盖城镇职工，由国务院颁布统一的基本框架，但地方政府在养老金计算方法和指数化以及监管程度等方面仍然有较大的操作空间。我们采用30个省市2000—2007年数据，发现对外贸易规模（外贸总额/GDP）会对社会保险水平有负向影响，尤其是对养老保险影响更为明显。东部地区由于外贸规模较大，其养老保险水平在其他条件相同情况下会比全国平均水平低12%，比中西部地区低50%。

　　上述分析的政策含义在于，尽管社会保障水平需要随着经济发展和人口老龄化加深而逐步提高，但作为一个同时处于经济起飞和快速老龄化阶段的国家，保持经济增长、提高劳动生产率是应对老龄化的根本出路。未来较长时间内，我国经济增长很大程度还要依赖低成本劳动力，因而需要谨慎控制社保水平。强制性推行较高的社会保障不够现实，企业、地方政府都将缺乏参与激励，执行成本也会较高。欧洲国家的实践一再表明，社保支出具有很强的刚性，一旦经济减速，居高难下的福利将带来沉重的社会负担。因此，综合考虑经济增长潜力和老龄化趋势，坚持低水平、广覆盖是我国社会保障制度应该坚持的原则。在我国，降低公共养老金支出水平、进而降低缴费水平仍有较大的空间。首先，我国的退休年龄比多数国家要早五年，女性甚至要早十年，可通过延长退休年龄的方式逐步降低支出水平。其次，城镇就业人口中约40%尚未被覆盖，主要是非正规就业者、农村转移劳动力及低收入群体，在扩大覆盖面时，可以考虑设置一个较低水平的支柱。

　　降低水平才能实现广覆盖

　　在城市化进程中，将养老保险、医疗保险等社会保障覆盖到社会各阶层是社会公平的基本要求，然而在我国二元化的社会经济背景下，还需要考虑不同个体对社会保障的需求。1990年代初，原依托于企业的劳动保险过渡到按地区统筹的社会保险，覆盖面也从国有企业逐步向其他类型企业扩展。这一时期参保职工人数增长迅速，1992年参保人数较1990年初增长了近50%。然而在随后的十多年中，社会保险覆盖面的增长十分缓慢，到2010年，参加养老保险的职工占城市就业人数仍不到60%。覆盖面难以持续扩大，并不单单是企业的问题，制度安排上存在的缺陷使得很多个人事实上也不愿意加入。

　　政府主办养老保险有独特的优势，通常的现收现付制采用当期工作人口赡养当期退休人口的方式，通过政府担保在代际间持续，让老年一代直接分享经济增长的成果，并在不同个体间分担长寿风险。但这种安排是否能增加低收入群体的福利还依赖于一些基本条件，其一要能满足其当前的消费。养老保险很大程度上是个人收入在时间上的重新配置，如果缴费率较高，则将影响到当前迫切需要的一些基本开支，反而降低其福利。中国的缴费率比世界大多数国家都高，养老保险中，企业缴费率为20%，员工缴费率为8%，最低按社会平均工资的60%缴费，这让许多想参加社保的人望而却步。其二要能保证收益的可获得性。低收入群体如农民工，有很强的流动性，在一个城市参加了社会保障，迁移到另一个城市若不能续缴，那么必然就要中途退保，养老保险就退化为定期储蓄，而且如果退保只能退出一部分保费，养老保险则变成一种税赋负担。

　　有鉴于此，需要降低社会保障水平并在地区间达成一致，才可实现广覆盖。伦敦政治经济学院的尼古拉斯·巴教授建议中国发展国民养老保险，采用非缴费型制度，由中央财政提供，规定领取年龄及收入水平，定位于消除老年贫困。事实上，新型农村养老保险和城镇居民养老保险已经逐步推行，其中有较多的政府补贴，缴费水平大大低于城镇职工养老保险，相应地，养老金水平也较低。第一步可将这两类养老保险一体化，形成由国家财政提供的较低水平的国民养老金，主要提供给城乡居民、非正规就业者及低收入者。与此同时，缴费型养老保险主要覆盖正规部门的职工，并通过延长退休年龄等方法，逐步降低缴费型养老保险待遇及费率，最终实现全民统一的国民养老保险。国民养老金的具体参数，如领取年龄、养老待遇等可根据基本生活需求、财政支付能力等进行测试。从发展中国家及中等收入国家的实践看，最低领取年龄一般为65岁，总的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

　　如何提高收益率尚待研究

　　老龄化对财政的压力日趋增加，各国积极借助于金融市场提升社保体系的支付能力。美国、日本、挪威、加拿大等国通过建立主权养老基金以应对未来公共财务风险，众多国家如美国、英国、澳大利亚、荷兰等，早就设立了企业年金制度，作为公共养老金的补充。多年来，这些基金利用各国金融市场，取得良好的投资收益，例如挪威的主权基金自1996年以来年均实际收益率为4.75%，美国401k计划的投资回报率平均超过6%。

　　我国社会保障资金主要靠缴费和财政转移支付，金融市场发挥的作用十分有限。截至2009年，基本养老基金名义收益率不到2%，同期CPI为2.2%。全国社保基金（NSSF）的投资收益则要高得多，截至2010年底，其管理规模为8500亿元，累计投资收益额达到2772.60亿元，年均投资收益率9.17%。二者的差异主要源自投资渠道不同，出于安全性考虑，基本养老保险基金仅仅限于购买理财专户和国债，而NSSF的投资比例为银行存款和国债投资的比例不得低于50％，其中，银行存款的比例不得低于10％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。随着个人账户不断做实，如何在保证资金安全性的前提下提高养老基金的投资收益率，是一个尚待深入研究的课题。

　　国际经验表明，养老基金管理的关键在于建立一个完善的治理结构，集中管理抑或分散管理并非核心问题。一般认为，政府集中管理成本较低，但容易产生腐败。由非政府机构管理，可通过竞争提高效率，然而管理费用较高。从各国实践看，日本、新加坡采用政府集中管理模式，但效果截然不同。美国的团体年金和个人401k账户由保险公司和银行管理，管理费属全球最低之列。但智利养老基金管理公司的管理费在2004年约为养老金缴费的12%—13%。其中的关键在于是否能够形成公正透明的审计程序、治理结构、风险管理体系以及合理的激励机制。

　　此外，需要放松对投资组合的限制。这方面各国有丰富的经验可资借鉴，在较为成熟的市场上，长期来看，股市的风险较低，例如从美国股市建立起，以35年为周期的股市年回报率为6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回报率也有2.7%。国际货币基金组织的经济学家指出，现阶段中国金融市场不够成熟，可考虑优先投资于境外市场。当前社保基金境外投资仅占总资产的7%，个人账户尚不能在境外投资，今后放开对国外投资限制，借助全球资本市场和金融人才提高养老基金回报率是值得尝试的战略。

　　（作者单位：复旦大学经济学院）