保障性住房建设亟待解决五大难题

发稿时间:2011-08-24 00:00:00   来源:中国经济时报   作者:郑慧 钟庭军

  保障性住房建设是促发展、惠民生、保稳定的重要举措。“十二五”规划纲要确定,未来五年建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套,其中2011年开工建设1000万套。目前,各地保障性住房建设正处于高峰,但相关的政策、配套措施并不完善,有五大难题亟待解决。

  第一是筹资难。

  2011年建设1000万套保障房约需资金1.3万亿—1.4万亿,中央财政安排约1300亿元,各级政府通过预算内安排、土地出让收益以及发行债券等方式筹集大约5000亿元,还需通过市场筹集资金约8000亿元。为弥补资金缺口,各地探索了发行企业债、信托基金等多种融资渠道,但总体规模不大,融资成本也相对较高。一些银行认为保障房项目关联方多,情况复杂,特别是公租房和廉租房项目还款来源不确定,风险较大,贷款投放较为谨慎。总体而言,由于保障房建设资金回收周期长,利润空间小等因素,各地保障性住房建设资金仍以政府投入为主,社会资金参与融资的积极性不高。

  为此,要逐步建立和完善保障性住房建设的资金支持机制,加快完善政策环境,出台针对保障性住房尤其是公租房的中长期低息贷款政策。要保证保障房开发的合理盈利空间,探索可持续的开发建设模式,创新投融资机制,有效利用保险、信托、社保等长期资金,积极吸引企业参与保障房建设。丰富金融产品设计,推行权益型房地产投资信托基金(REITS)试点等。

  第二是用地难。

  随着我国工业化、城市化的深入发展,城市建设用地供需矛盾较为突出,地方政府新增建设用地数量受到用地总量控制指标的严格限制。为了确保经济增长和增加财政收入,地方政府倾向于优先安排大型经营性项目建设用地。在住宅用地上,不少地方为了获得更高的土地出让收入,把商品房用地作为主要供给对象,保障房用地在计划指标中占比不足。根据国土资源部2010年用地供应计划执行情况公告,全国30个省区市(不含西藏和新疆建设兵团)住房供地计划实际完成12.54万公顷,其中保障性住房用地2.47万公顷,仅占住房用地总量的19.7%。此外,存量土地供给受拆迁难、征地和用地手续复杂等因素限制,获取土地时间长、成本高。

  因此,为解决用地难问题,有必要将保障房用地指标单列,以避免一些地方政府为获得高额土地出让收入而将土地主要用于商品房,挤压保障房用地的现象发生。同时,引导和鼓励地方进一步拓宽保障房用地规模,如规定有关房地产开发企业在取得商品房用地时需配建一定面积的保障房。目前,北京、兰州等地方政府已探索实行了“限地价、竞租赁房面积”方式,从原商品房面积中“抠”出一部分面积,“贴补”给公租房,北京市部分公租房项目开发建设还试点实行土地年租制。此外,可考虑推进在集体土地和单位土地上建设公租房,同时明确规定单位自建公租房的供给对象必须符合统一的公租房申请条件且坚持只租不售原则,避免其转化为传统体制的单位福利分房。

  第三是监管难。

  保障房建设是惠民生、纾民困、解民忧的一项重要工程,建设规模大、时间要求紧,若相关的监管配套措施不到位,会严重影响政策的实施效果。目前,一些地方的保障性住房建设屡被媒体曝光存在质量问题,“楼脆脆”、“瘦身钢筋”等安全问题令人担忧。一些地区的保障房配套设施和服务还不到位,群众安居难,在部分保障房和商品房社区混建的大型小区里,公共配套“肥瘦”不均的现象也较为严重。

  为此,要进一步加强监管,完善考核指标和办法,尽快改变和纠正一些地区在保障房建设中存在的重建设轻管理、重速度轻质量、重主体轻配套等错误做法。加快出台保障性住房监督管理办法,进一步明确各方在保障房建设中的责任,严格执行项目审批、土地使用、规划选址、质量监督、工程监理、竣工验收等各项建设程序,全面落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等建设管理制度,充分利用公众和媒体等多方力量进行全过程监督,确保工程质量和安全。对保障房建设中出现质量问题的责任主体,要加大惩戒力度,载入诚信系统“黑名单”。

  在对地方政府的目标考核上,不仅要考核保障房建设的速度和套数,还要重点考核保障房建设的质量、配套和效益。在规划布局上,要根据低收入住房困难家庭的分布状况,将保障性住房重点布局在铁路沿线、城市主干道、地铁出入口等区域。在户型设计上,要做到“面积不大、功能齐全”。在装修标准上,廉租住房和公共租赁住房要统一进行装修。在配套设施上,要确保水、电、气、暖、电话、有线电视等配套设施到位,让低收入家庭与其他群体同样共享城市发展和社会进步的成果,坚决避免保障房享受“次级配套”、保障房造就“贫民区”现象的发生。

  第四是运营难。

  当前,保障性住房尚处在大规模建设中,问题主要集中在建设层面,下一步,要重点解决好分配和运营管理中的问题。各地建设的保障房,除一部分经济适用房和限价房可以出售以外,大部分将由政府或相关机构持有,允许多长时间退出、如何退出等问题目前还没有统一、明确的规定。如保障房退出渠道不畅,将导致一些不符合政策的居住者持续占用社会资源,使本该享受保障房政策的群众失去保障权利。

  为此,应尽快明确保障房的分配程序、办法和退出机制,做到透明、公开、公正和公平。要建立和完善居民收入核查制度,及时监测被保障对象经济状况变化情况,确保保障性住房真正发挥面向中低收入住房困难家庭的“托底房”的作用。要完善制度设计,实现保障房在严格审核条件下的有序转化,引导形成先租后买、梯度消费的住房模式,既可以满足群众在不同经济状况和阶段的住房需求,同时政府也可以减轻管护压力和收回部分资金,周转建设保障性住房,覆盖更多的困难群众。目前,一些地方已在这方面进行了有益探索,如江苏省探索保障房多元化产权模式,政府按出资比例与廉租房或公租房住户实行共有产权,这些家庭经济状况改善后,可以按市场价格或稍低于市场的价格,购买政府拥有的部分产权。厦门市探索根据保障对象收入提高状况,相应提高其租金水平,在一定条件下将廉租房转化为公共租赁住房和出售性保障住房,着力使各类保障方式互通互换、进退有序。

  第五是显效难。

  尽管目前政府加大了保障房建设力度,但相对于广大中低收入阶层的住房需求和快速发展的商品房市场,保障性住房建设仍明显滞后,覆盖面有限,供给严重不足,政策效果显现尚需一个过程,甚至较长时间。特别是在当前房价的增长幅度超过大多数居民收入增长速度的背景下,要进一步加强保障房建设的统筹规划和顶层设计,坚持“两条腿”走路,在加快保障房建设的同时,切实加强房地产市场调控,将房价控制在合理水平,继续增加中低价位中小套型普通商品房供给,有效抑制投机投资性购房,满足广大群众的基本住房需求,促进社会和谐稳定。要合理确定政府责任与行为边界,注重和充分发挥市场作用,尽快形成与我国房地产市场发展阶段相适应的住房保障体制和机制。

  保障性安居工程建设一头连着发展,一头连着民生。尤其是在当前,世界经济复苏乏力,新兴经济体通胀预期较强的环境下,落实好这项工程意义重大。为解决上述难题,需加快完善相关法规制度和政策体系,落实责任,强化监管,逐步形成政府保障和市场机制结合的住房供应体系。