新农保制度需要进一步完善

发稿时间:2011-08-04 00:00:00   来源:中国发展观察   作者:刘孟山 张殿祯

  新农保是继农业税取消、农业直补、新农合等政策之后的又一项重大惠农政策,是我国养老保险制度向“全民老有所养”目标迈出的关键一步。从理论上讲,由政府主导的新农保属于社会养老保险范畴,因而应具备强制性特征。但鉴于农民收入水平低,对新农保还需要经过从认识到接受的过程,为减轻农民负担,保证新农保试点顺利推行,中央仍采纳“政府主导和农民自愿相结合”模式,自愿参保成为新农保的基本特征。但制度本来属性与制度设计存在的矛盾,使得执行起来难免顾此失彼,甚至陷入两难境地。从试点来看,既存在强迫农民参保问题,也存在因制度缺乏必要的权威性,基层干部难以开展工作的问题。为此,需要进一步完善新农保制度。

  国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见规定,已年满60周岁的农民不用缴费,可以直接按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这条原则性规定在许多地方演变成了“家庭成员捆绑缴费”的强制性措施,子女不参保,父母就不能领取国家基础养老金。新农保是政府应该给农民提供的公共服务,哪个国家社保法规定,子女不参保,父母就不能领取养老金?子女年满18岁就拥有完全法律权利并承担完全法律责任,他们参保与否,后果理应自负。做父母的何错之有?为什么要为他们的行为承担连带责任。子女不愿捆绑缴费,不仅仅涉及经济问题,还有许多家庭琐事纠缠在里边。我们在调研时曾遇到这样的事情,一对农民夫妇有两个儿子,都已分家单过,小儿子参保,而大儿子不参保。这对夫妇想替大儿子缴费,但大儿媳平素与婆婆有些矛盾,缴费需要出示户口本,大儿媳说要惩罚老人,就是不让用。于情于理,这位胡搅蛮缠的大儿媳理应受到谴责和惩罚,但现行制度对其没有强制性措施,却将板子打在两位无辜的老人身上。

  中央要求选择基础好的县作试点,但许多地方把农民参保率作为选择试点县的强制性指标,要求试点县的参保率必须达到90%以上,而且还同政绩考核挂钩。为确保参保率,由县到乡再到村层层加压,最后压在乡村干部身上。现在,许多农村并没有多少集体资产和收入,而新农保又强调农民自愿,没有强制性措施。这样,对无理拒不缴费参保的农民,村干部只能干瞪眼无可奈何。在硬任务、软措施双重压力下,有些地方的村干部只好向银行贷款为不参保农民垫资,以便将参保率支应过去。贷款需要还本付息,这对早已捉襟见肘的乡村财政无疑是雪上加霜,而且对其他农户也不公平,必然引发攀比和矛盾,由此可能导致新农保难以持续进行下去。

  新农保工作的推进,需要做艰苦细致的工作,充分体现新农保制度的惠民特征及优越性;同时,还需要在探索中总结经验,不断优化制度设计。其一,在试点期间,自愿性原则必须一以贯之。既然是试点,就应该允许农民观望和选择,因此必须充分贯彻自愿性原则,防止宣传与执行两张皮。因此,应取消容易引起误解的家庭捆绑型缴费规定和对试点县的参保率限制。主要通过示范效应,让广大农民群众切身体会到新农保制度的优越性,从而变要我参保为我要参保。其二,政策宣传一定要到位。由于新农保宣传不够,导致部分农户对新农保政策理解不透,影响参保积极性。个人缴费实际上属于长期储蓄,计息,年满60岁以后逐月返还,还可以依法继承。而许多农民误认为这是为以后领取国家基础养老金必须缴纳的费用,将其当做负担。还有许多农户对“交多少与领多少”存在较大困惑。各地应借鉴商业保险模式,设计个人缴费与养老金领取对应关系表,充分反映缴费标准和期限对养老金的影响,使农民一目了然,打消顾虑;其三,实施方法要具体细化。“新农保”主要是县级统筹,中央和各省(市)的有关规定一般比较原则,如对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励;对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金等等。许多试点县依葫芦画瓢照搬下来,没有拿出具体办法,使这些规定流于形式。导致许多农民选择低档标准投保,甚至推迟至四十五岁再投保。应比照城镇职工养老保险有关精神,设计出与缴费标准和缴费期限挂钩的国家基础养老金核计办法,早投保、多投保、多得国家基础养老金,提高农民投保积极性;其四,实行差别化高龄补贴。中央要求地方政府补贴新农保,并根据实际情况提高基础养老金标准。但许多省只是对参保人缴费给予补贴,而对已年满60周岁的老人没有补贴,也没有提高基础养老金。为体现我国尊老敬老优良传统,鼓励更多的人参保,对年满60周岁的农民,地方政府也要给予补贴并直接计入国家基础养老金,根据年龄适当提高补贴标准;其五,加快新农保立法。目前,“新农保”主要由政策调整,很不稳定,应以法律手段,将农民养老保险的性质、地位、运营管理、资金筹措、组织网络等固定下来。经过试点,在广大农民已普遍接受新农保的基础上,应当适时调整自愿性原则为强制投保为主、自愿投保为辅的原则,恢复新农保社会保险的强制性特性。