中国速度下的环境善治困境

发稿时间:2011-08-22 00:00:00  

  从开年第一天到现在,中国环境危机的警钟就一直在响:一月出台水资源管理最严格的三条红线;三月福岛核电事故后的核设施全面检查及新核电项目审批暂停;五月长江中下游大旱与三峡电站利弊争议再起;六月发生中海油与康菲石油渤海漏油事件;七月紧接着发生温州动车追尾,造成重大伤亡……如是种种,令举国质疑:中国速度到底要把国家、人民和社稷带到哪里?中国速度,在创造经济奇迹的同时,是否正在令国家和人民、增长与环境越来越脱节?中国速度继续下去,前面是康庄大道,还是悬崖峭壁?

  难怪微博上的一段话,在温州动车追尾后,几乎一夜之间传遍全球各大媒体:“中国,请停下你飞奔的脚步,等一等你的人民,等一等你的灵魂,等一等你的道德,等一等你的良知!不要让列车脱轨,不要让桥梁坍塌,不要让道路成为陷阱,不要让房屋成为废墟。慢点走,让每一个生命都享有自由和尊严。每一个个体,都不应该被这个时代抛弃。”

  中国速度,曾经在大跃进时代给中国带来灾难性的后果。上个世纪五十年代后期,中共八大二次会议,正式通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线,毛泽东提出要“超英赶美”,就此拉开“大跃进”的序幕。而“大跃进”的后果,是六十年代初期巨大的经济、生态、人道和人文灾难。

  值得注意的是,大跃进时代遗留下来的某些错误的思想认识(mindset),并没有被认真的总结和批判过。“战天斗地”,“敢想敢说敢干”,“人有多大胆,地有多大产”等等与改革开放后“白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫”、“要发展就要付代价”、“先污染、后治理”等盲目追求GDP增长、追求政绩的行为是一脉相承的。

  “强国梦”在缺乏善治的体制中,把中国的环境高速推向危机的境地:水、土、空气、海洋、生物多样性等。今日中国的环境危机,不只是发展与保护的危机,更是环境善治的危机。不断加强力度的行政管理,与林林总总一直在出台的各种政策、法规和条例,如果不能通过有效的管治得以实施,也终将是一纸空文。而环境善治的缺失,不仅是环境的灾难,也将是政府管治和威信的恶疾。

  当今中国,环境善治的“法”与“治”,均远远赶不上环境恶化的速度。“法”不健全,令“治”难以实施;而“治”不到位,令“法”形同虚设。在立法还待进一步健全的今天,如何通过“执行”来彰显“法”的权威、通过“法治”而不是“人治”来实现环境善治,面临三大困境:

  一是行政管理凌驾于司法仲裁之上。

  “特事特办、急事急办”往往成为体制性违法的借口,并以制度性创新的面目得以合法化。

  以国务院南水北调建设委员会统筹的南水北调中线为例。国家于2002年10月28日出台《中华人民共和国环境影响评价法》,并明令于2003年9月1日起实施。其中第二十五条明确规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”

  而在2002年国家批复《南水北调总体规划》时,北方地区尤其是京津冀地区水资源短缺形势日益严峻,当时有声音希望2008年北京奥运会前能完成调长江水入京。

  南水北调为此采取了“创新性”的建设办法:先制订“总体设计方案”,然后在此基础上做单项工程的规划设计,使建设周期较长、作用关键的控制性工程陆续开工。与此同时,完成整个工程的项目建议书、可行性研究。(《瞭望东方周刊》记者山旭,2009年6月9日)

  2006年底,中线一期工程通过国家层面的环境评估。此时开工已过3年,多项控制性工程已启动,环评提出的规划,“只能是如何治理和补偿,尽量减少影响。”(沈晓鲤,南水北调中线工程汉江段湖“环评报告”主持人,湖北省环境科学院总工程师)

  由上可见,国务院统筹的国家级大项目,已经违法,不仅没有受到应有的法律制裁,反而以“创新性”的面目,得以合法化。

  上行下效,“有法不依、执法无力”的违法行为,在各种建设项目中畅行无阻,未通过环评就已动工的大型建设项目(如南水北调中线,金沙江梨园水电站,津秦高铁,无锡地铁2号线,珠港澳跨海大桥内地段等),屡见不鲜。虽经环保部多次的环评风暴,仍然没有大的改观。以至环保叫停常常成为象征性的姿态而非实质性的规管。

  二是独立监察机制的缺失。

  目前行使独立监督权力的主力军,往往是弱势的非政府组织和个体公民、与媒体环保频道携手,实行舆论监督。无论是组织上、形式上还是力度上,都不足以保证环境善治贯彻始终。

  作为中国环境问题的先锋,国内大大小小的NGO和不断涌现的环保卫士倾其心力,夸父追日般的追在层出不穷的环境危机之后。其心可鉴,其力可钦。然而其效相对于诺大中国、幅员广阔的环境问题,似是杯水车薪。

  中国的环境监察,不能只靠环境NGO做主打,各媒体环保频道做平台,徘徊在有限的舆论监督层面上。之所以有法不依、执法不力得以存在,与缺乏独立与透明的监察机制有关。包公断案的人治时代早已终结,中国需要独立而公开的监察体系,才能让环境善治,有真正的法制土壤。而由法律保证的信息公开与公众参与,以及言论自由的传媒空间,是监察机制独立性的基本保障。

  最后是缺乏与司法责任挂钩的问责机制。

  任何法律体系,如果最终不能追溯到个体的人,将会是现实中的跛脚鸭,起不到法律应有的震慑和惩戒作用。

  在司法不能完全涵盖的行政领域,是否应有明确的行政问责制?行政问责的最终皈依,是否应与司法挂钩,并具有法律界定的追溯力?

  现行制度下,很少看到领导者因环境保护不力而受到司法惩处。行政处分亦通常只是缓兵之计,风头一过,领导们摇身一变而升官发财、重新得到重用者,并不鲜见。

  如果问责成为明降暗升,或是韬光养晦之计,并且能够通过引咎辞职而避过个人责任的司法追溯和惩处,那么环境保护法,亦难起到惩一儆百的效用。

  在环境急速恶化的今天,“法”需要落到实处的“治”,才能有助于环境善治。“法治”和“人治”的博弈,不仅挑战着中国的环境善治,更挑战着国家权威和人民利益。 (作者为思汇政策研究所大中华政策研究与协调专员)