博锐:北京积分落户带来新希望

发稿时间:2015-12-25 00:00:00  

  我们期待着积分落户整合现行三条路的那个时刻早些到来,毕竟有些人等不及、等不起。

  2015年12月10日,《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》公开征求意见,引发了社会的广泛关注,有人开口大骂、说太假,有人对着要求算积分,有人开始着手写建议,怎么最快的成为北京新市民成为许多非京籍在京工作人员的新任务和新计划。结合相关研究并于这几天内对这一问题进行调查研究,形成了关于这个政策的一些思考和认识。

  一、第四条路,“41+1”北京户籍获取格局的形成

  积分落户,积分是手段,落户是核心。北京、上海等特大型城市的户口成为许多80后、90后参加工作后第一次与社会的亲密接触,特别是高校毕业生的第一次社会作业,他们从这里认识与学校课堂上、概念中不一样的社会。回到北京,在积分落户政策开始实施以前有多少种方式能够获得北京市户口?相信很多人都不清楚,也搞不清楚,这个系统由于历史的原因太过于复杂、太过于模糊了。2015年北京日报相关报道称“具有进京户口审批权的有中央、军队和市属三大系统共26个单位的41个部门,条件标准不统一,除本市系统外没有指标限制。”这就是坊间所流传的“三大系统41只笔”,这是落户的主渠道、是获取北京户口的首选,新出台的积分落户只是这三大系统的有益补充,是这三个系统之外的第四条路,一条新开辟的渠道,它主要适应用亲属中没有北京户籍,且参加工作后没有在原单位获得北京户口的社会从业人员。

  根据相关资料粗略统计,现行的中央、军队和北京市这三大系统每年审批的户口指标数在10.5万人左右,其中,中央部门审批5.1万人左右,北京市相关部门审批4.8万人,军队系统审批0.6万人左右。审批指标是一年一调整,标准非常不一致,军队和中央部门不设上限,也就是说中央部门和军队系统的户口指标几乎不受限制,基本上处于按需供给状态。

  中央部门每年5.1万人的审批落户指标中,中组部、人力资源与社会保障部、教育部、民政部是主要审批部门,其中,人力资源部门审批的最多站到中央部门的80%以上,教育部门占到10%左右,而国务院军转部门、宗教部门等也有少量的审批指标。军队系统十几个中央机关部门都拥有户口审批权,三总(总装、总后、总参)、三军(陆、海、空军)、二炮以及国防大学、军事科学院等都有审批权,但是数量相对很少、也比较规范。北京市属单位每年4.8万个的落户审批权主要集中在人力资源和社会保障部门、公安部门及民政部门等,其中,人力资源和社会保障部门占45%左右,公安部门40%左右,民政部门8%左右,剩余15%左右的审批权分布在组织部门、教育部门、外事部门以及投资部门。这些部门是北京市现行落户制度的主要管理部门。

  二、多还是少,三大系统审批落户的八条路径

  我们分析完现行京户的审批单位后,不禁要问,对于普通非京籍就业人员来说,有哪些途径能够获得北京户口?通过对相关部门年度公报、公开资料和统计年鉴上信息进行的大规模整理和仔细梳理发现,现行三大系统大致上铺设了八条获取京户之路。

  第一条路是大学毕业生落户。这个是最多的,也是最重要的,粗略统计每年10.5万人的审批落户指标中,大学毕业生这个群体大致能够获取3万多指标,也就是占到全部指标的30%多,三分之一的指标给了这个群体,这也是高校毕业生等将户口指标作为第一要素考虑的重要原因,在北京市相关部门和中央相关单位审批中这个也都是最多的,是被社会最为熟知的渠道。

  第二条路是投靠落户。主要包括夫妻投靠、子女投靠父母以及父母投靠子女。据相关部门统计,该群体每年有2万左右的人落户,占每年10.5万人20%左右。

  第三条路是调干或者调工落户。主要是组织部门和人力资源和社会保障部门对干部的区域性调配,调干和调工的区别在于一个是干部身份,一个是群众身份,这个途径每年审批落户的指标大致在9000个左右。

  第四条路是军人落户。这个途径每年大致有7000人左右的指标,主要是由军队系统、军转和民政部门等来审批。

  第五条路是夫妻分居落户。主要是解决已婚人员配偶进京问题,每年大致有5000个名额。据我们调查发现很多单位都需要排队,排队时间根据单位级别和性质而定,大体上在4年左右,这个有中央相关部门和北京市相关部门审批。

  第六条路是高层次人才落户。这个每年大致有5000人左右,主要有人力资源和社会保障部门审批,这个被社会所广泛熟知,北京市的千人计划、海聚人才、中关村人才项目等多数都是走这个途径。

  第七条路是留学归国人才落户。每年有4000个左右的指标,主要由教育部门的留学服务中心来审批,这部分也是相对高端的落户,但有崇洋媚外之嫌。

  第八条路是特殊人才落户。主要宗教、外事等特殊人才方面的审批落户,这些特殊人才每年因为需求不一,所以变动性很大,可能是大众比较陌生的路子。

  还有一个值得注意的群体是博士后落户,博士后自带户口,据教育部门相关数据表明,博士后每年大致招生2500人,也就意味着每年大致能够解决2500个北京户口。

  总体上来说,以对于非京籍就业人员来说,要么毕业后找到有户口的好工作,要么找到有户口的老公(老婆)、要么学习好成为高端人才、要么条件好成为军人。从与现行审批落户相比的视角来看,北京市的积分落户草案,其实是多了一条路,是在维持现有三大系统审批落户制度不变的情况下给予在京工作非京籍人员一条新路,也是给予相关人群的新希望。

  北京市积分落户所带来的希望的效用,等待落户的人要理性看待和理性的思考。必须认识到积分落户政策作用非常有限的,仅仅是42个户口审批单位之外的1个新途径而已。北京市积分落户还没有正式开始实施,我们以上海和天津两个直辖市为例进行测算。2002年上海是开始实施居住证制度,2009年开始实施“居转户”,到目前可以得到的数据是上海市人事局主办的21世纪人才网信息数据,2011年上海共办理居转户2711人,2012年共办理居转户3843人;可以查询到的是2009年上海市实施居住证制度第7年,办理人才类居住证的人数总计不过27万,而居住证是积分入户的首要条件,到2014年底上海总人口达到2425万人,外来人口996万,假设拥有居住证非沪籍人员全部转户,在外来人口总量不变的情况需要200多年时间才能消化掉。在2014年底拥有1517万常驻人口、450万外来人口的天津市,从2015年1月1日开始实施积分落户政策,1年来共有两批10500名外来务工人员达到标准,其中第二批的8000人已经通过公示程序,而天津市外来人口每年增量为45万,需要用45年的积分落户量才能消化1年的外来人口增量。客观来说,1比41的结果可以想象,积分这第四条路的作用还有待发挥、制度还有待完善,范围有待扩大。

  网络上有人说“积分落户,看起来很美,吃起来很苦”,一个基本常识摆在面前,那就是“任何稀缺的资源都不会物美价廉”。如持有这样的观念,需要做的是推动居住证政策不断完善,它是一个覆盖面相对广泛的制度,并且是一个靠近核心的政策。享有北京户籍的最终收益是享受北京市基本公共服务,要在最大程度推动推动更多的服务资源落在居住证上,这应该是社会合力的落脚点。

  三、批判性思考,三大系统审批落户的反思

  现行的三大系统41个部门审批落户在北京已经运行很长时间,在首都建设的不同阶段发挥了不同作用。随着我国城市化进程的快速推进和信息化的迅速发展,需要在反思中前行,在批判中继承,我们调查研究后认为至少从适应性、社会影响、多头管理等方面进行反思。

  审批落户是否适应了经济社会发展的需要?根据2013年北京市开展的第三次全国经济普查数据显示,北京市全市拥有企业法人单位63万个,从业人员1111万人,拥有事业单位法人1.19万个、从业人员105万人,拥有机关法人0.22万个、从业人员35万人,拥有民办非企业法人0.37万个、从业人员12万人,社会单位法人0.58万个,从业人员4.97万人。可以看出事业单位、机关以及社会单位法人共计2万个,从业人员共计145万人。而原有户口指标的分配基本上分布在所谓的体制内单位,以三次经普的数据为基础,企业法人中有1111万从业人员,这其中国有成分的法人单位从业人员数量按照500万计算,可以发现,这635万人群体几乎分配了所有的审批户口指标,而剩余的611万人企业法人单位从业者几乎没有分配到户口指标的可能。我国经济改革发展的方向是建立社会主义市场经济,从这个角度来看,原有三大系统审批落户的手段并没有完全适应首都经济的发展。

  所谓的“户口买卖”是否存在?我们调查分析认为,审批落户政策执行绝大多数是规范合理的,是从用人实际需求出发的,但存在少部分的灰色地带。如审批落户中长期被忽略有宗教、外事、投资促进、民政等部门,调查发现,这些部门的审批指标因为期不透明,社会监控相对缺失成为非法获取指标的重要途径之一。调查还发现,教育部门的留学生中心,体美处(主要是招收体育人才,不少奥运冠军等体育明星走这个渠道)、大学处(主要是接受、改派大学毕业生)等单位的户口审批,也广受诟病,因为也存在一些不清晰、不规范之处。同时,随着越来越多的海归归国和海归素质的普遍下降,对海归落户的争议也比较多,调查中就有人反映,“出去花100万读书,既获得了海外学历,也获得北京等大城市的户口,非常划算”。因此不排除有一些留学期间无真才实学之人走了捷径。

  多头审批是否造成了紧缺型资源的浪费?特大型城市的公共服务对于人才有着极其重要的吸引力,调查中发现了审批指标作废、审批指标的延迟性使用等问题,这些问题从我们调查掌握的情况来看是少数,但它所带来的影响极其恶劣,严重损害了城市形象、严重损害了社会公平、严重损害了制度底线。

  四、试点推动,积分落户中国城镇化进程中特大型城市的缓冲器

  当代中国正在经历着人类历史上规模最大、范围最广、程度最深的城镇化浪潮,2014年我国城镇化率已经达到54.77%,并以每年1个点左右的速度在上升,这预示着每年有近1400万人从农村迁移到城市。世界范围内的城市发展规律是从集聚到更加聚集,在国内感觉长三角、珠三角、京津冀等城市群太拥挤的时候,美国纽约—华盛顿地区人口17年间占全国比重又提高了4个百分点。纽约每年人口增量大致在12万左右,而北京市“十二五”期间年均人口增量在40万人以上。

  如何在中国这么大范围内实现城镇化,并稳步解决城镇化可能带来的一系列问题,关键在于管理者如何对后发优势进行有效运用。从这个意义上来说,我们分析认为积分落户是中国大中城市尤其是特大型城市应对城镇化的一种被动性选择,是一种“摸石头过河”式实验性探索。2014年10月,北京市委主要领导就讲过“对来这里的每一个人,我们都要善待他,户籍人口也好,常住人口也好,也包括流动人口。”这种被动性因为城市的管理者对公平、正义有着更深的理解,一蹴而就的激进政策在中国历史上被多次证明“眼下很好,以后很糟”。从这个纬度上来看,积分落户既可以在一定程度上回应社会诉求,也可以为整个国家、社会和城市管理的良性运行争取时间空间和制度空间。这种“摸石头过河”式的试点推进保证了社会的相对稳定和平衡,保持了城市发展在一定范围内和一定时间内的可持续性。

  不管如何,我们必须承认,站在历史发展和社会转型的视角来看,积分落户是一个巨大的进步,当代中国户籍制度来源于前苏联,前苏联休眠式疗法带来了俄罗斯长期的衰落,积分落户这种试点推动的政策具有许多积极意义,分析北京市积分落户政策,我们认为至少有三个方面的重要历史意义。一是户口管理从行政化向社会化迈出了第一步,原有户口管理完全是行政化的,整个社会对其没有任何的了解渠道,而积分落户则明确了规则、确定了方向,值得鼓与呼。二是户籍管理从数量上的模糊时代开始走向基本量化时代,现行中央、军队和北京市三大系统每年要进京多少人,各自把关,没有形成信息上互联互通,可以说没有任何一个部门能够说清楚每年有多少人落户,也没有统一的标准,而积分落户政策至少在形式上将其数量化、标准化了,顺应了互联网时代信息化的要求,顺应了社会前进的步伐。三是社会力量的凸显,北京市积分落户政策征求意见稿中第七条明确提出“积分落户每年申请一次。符合第四条规定的申请人,可向用人单位提交申请,统一由用人单位负责向有关部门申报。具体操作流程在实施细则中明确”,可以看出社会用人单位的作用被充实,从社会发展上来看,这是在市场经济条件下对社会关系的又一次重构。

  五、京策难为,人口问题上北京在狭窄的房间里跳舞

  历史上都说“京官难当”,我们在调查研究北京市的人口问题中,看到的是“京策难为”。2014年,中央对北京赋予了新的功能定位和发展要求,要求北京要瘦身、减少人口,从功能疏解和京津冀协同发展的视角治理“大城市病”,以更好的建设“四个中心”和国际一流和谐宜居之都。

  2014年2月,中央明确指出,北京发展最突出的问题是人多,人多,资源环境压力就大,城市运行成本就高,公共服务和社会治理任务就重,经济社会各要素就处于“紧平衡”状态,“特大城市病”的各种症状就日益凸显。更为严重的问题是,由于大量人口集中到北京,一些人尽管住在城市里,但像住在“孤岛”上一样,身份尴尬,情感漂泊,没有融入城市。特别是高校毕业生数量很大,不仅是经济问题,而且是社会政治问题。对北京人口无序过快增长的问题,中央还强调有必要确定一个控制目标,再不控制就难以为继。

  北京市从2014年3月份起,开始实施了极其严格的人口调控政策,从“以水定人、以房管人、以业控人”的思路出发遏制人口过快增长。在产业发展上,北京市结合非首都核心功能疏解,从产业上对人口进行重新布局,启动动物园、大红门等具有区域辐射功能的批发市场外迁,减少了人口在批发行业的聚集。正如北京市委书记郭金龙在2015年北京市全会上所说那样,“今后做发展规划、上产业项目,都要由人口布局来倒推发展布局,从而形成提高劳动生产率、提高发展质量的倒逼机制。”在城市管理上,北京市加强了出租房屋管理和违法建设的拆除力度,城乡结合部地区流动人口开始外流,西城、东城、海淀等城六区棚户区改造也迁出了部分人口,通州行政副中心建设也在一定程度上推动了城六区人口的外流。在战略发展的选择上,北京市2015年以来以京津冀协同发展为依托,从更大范围内调整人口存量和布局人口增量。

  2015年年初,北京市政府向各区县下达人口调控指标,与各区县签订人口调控责任书,将控制人口规模纳入政府年度绩效考核体系。可以说,人口问题成为2015年北京市的第一要务,而且是一个世界范围内都没有遇到的难题,世界上范围内的多数城市都在通过政策吸引新移民的到来,而北京却是在外迁人口,这种外迁虽然是有选择性的外迁,但是谁能保证没有误伤、甚至是杀害。

  作为首都,既有服务中央的四个中心和国际和谐之都的中心任务,又有自身经济发展和社会管理的守土为民之责,如同一个带着镣铐的舞者,在一个狭窄的屋子里进行表演,既需要坚持舞者的风范,也不能碰壁,这是一个两难甚至多难的处境。从历史上来看、从世界范围内来看,所谓成功的发展模式都是在贫瘠的土地上长出来的,北京应该更加有责任感,更加有使命感,正如2015年北京市两会期间市委主要领导所言“当前人口调控是刻不容缓的事,这是对现在负责任,也是对未来负责任,是绕不过去的、很难的工作”,“尽管北京采取了一系列的手段来控制人口,但人口问题依然是北京市政府遇到的第一大难题”。

  2014年7月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出,严格控制特大城市人口规模,改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,并在时间上设置了要求。2015年12月10日,《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》公开向社会征求意见,而三天后的12月13日国务院出台了《居住证暂行条例》。

  京策虽难为,但可为,是为天下先所为。

  我们期待着积分落户整合现行三条路的那个时刻早些到来,毕竟有些人等不及、等不起、等不着;我们更希望在目前的居住证上赋予更多的公共服务资源,毕竟我们都很现实、很短视还要生活;我们更坚信理想中的公平公正、自由流动肯定会到来,因为它关乎每个人的中国梦和整个民族的伟大复兴。■