唐子来:城乡统筹发展先改户籍制度

发稿时间:2012-10-12 00:00:00  

  随着社会的发展,城市化成为普遍的规律,中国亦不例外,30年城市化道路上,中国的城市化水平从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%,却也带来了诸如“城市病”、城乡差距拉大等问题。

  因此党的十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的方略,十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

  作为一条新型城市化道路,“城乡统筹”战略的提出,是希望通过充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,促进城乡协调发展。

  这些年,户籍改革、土地管理、城乡公共服务均等化、农民工权益保护等方面有进步但改革仍有很大空间。

  本报就此专访全国政协委员、同济大学城市规划系主任唐子来,他曾在2005年9月29日中共中央政治局第25次集体学习中,讲解“国外城市化发展模式和中国特色的城镇化道路”。

  他指出必须要认识到城市化的模式是不可持续的,中国的城市化发展迫切需要转型,“城镇化必须在尊重城乡差异和消除城乡差距的基础上,走向城乡互动和城乡共赢的良性发展格局。”

  城市化问题本身就是城乡问题

  《21世纪》:中国社科院发布的《中国城市发展报告(2012)》显示,2011年中国城镇化率首次突破50%关口,预计到2030年,中国城市化率达到65%。但有一种强烈的质疑声音指出,这仅是劳动力的城市化,而非人的城市化。您曾说过城市化问题本身就是城乡问题,您怎么评价现在中国的城市化状况?

  唐子来:改革开放以来,伴随着经济的持续高速增长,我国城市化进程的规模之大和速度之快是史无前例的。我国的城市化水平从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%,年均增长约1个百分点。但是,在城镇人口总数中,非城镇户籍人口约占三分之一(约为2.3亿人),其中的绝大多数是农民工及其家属。这从一个侧面反映了我国城市化进程存在的问题和面临的挑战。

  城市化进程的表征是农村人口所占比例下降和城市人口所占比例上升,即人口从农村向城市的流动过程,其本质则是社会、经济、体制、空间等多维度的转型过程。因此,健康的城市化进程应当建立在城乡统筹发展的基础上,而不是孤立地看待城市问题或者乡村问题。

  《21世纪》:城乡统筹发展战略提出的背景是我国“城乡二元结构”问题严重,那造成这种城乡差距的根本原因是什么?

  唐子来:与许多发展中国家相似,伴随着快速的城市化进程,我国的城乡差距不断扩大,已经成为社会和经济发展面临的重大挑战。但与其它发展中国家相比,我国城乡差距的制度影响更为特殊和更为显著。自从1958年《中华人民共和国户口登记条例》,户籍制度以及与此相关的就业、社会福利和社会保障等领域的制度安排确立了“城乡二元结构”的制度基础。

  改革开放以来,尽管进行了一系列的政策调整,逐渐降低农村人口向城镇流动的门槛,但“城乡二元结构”的制度安排并未进行根本性的变革,已经成为我国城市化进程的制度“瓶颈”。

  《21世纪》:十六届三中全会第一次正式提出“统筹城乡发展”的思想,并且将它放在“五个统筹”之首,目前看来,中国的“城乡统筹”做得如何?

  唐子来:党的十六届三中全会首次提出“五个统筹”的发展思想,“统筹城乡发展”居于首位。党的十七大进一步提出,要形成城乡一体化的新格局。2007年6月,国务院批准成都市和重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。近年来,成都市和重庆市在城乡统筹发展领域的改革举措取得了可喜的进展。

  但在许多地方,对于城乡统筹发展的认识还只是关注城乡差距的“硬件”方面,如新农村建设中的公共服务设施和市政基础设施,而忽视或者回避城乡差距的“软件”方面,即消除城乡差距所必需进行的一系列制度变革。

  我们并不否认农村地区的公共服务设施和市政基础设施建设的重要性和必要性,但就城乡差距而言,这些“硬件”只是城乡差距的表象而已,“城乡二元结构”的制度安排则是导致城乡差距不断扩大的根源。

  打破制度瓶颈

  《21世纪》:您觉得真正的“统筹”应该是要在哪些方面突破?关键要解决的是哪些问题?

  唐子来:城乡统筹发展的本质是全面的制度变革,首先就是户籍制度改革。

  所谓户籍制度作为城乡二元结构的制度基础,是因为我国现行的社会福利体系和社会保障体系的城乡二元结构都与户籍制度紧密相关。尽管一些省市已经相继取消了农业户口和非农业户口的城乡二元户籍划分,但与此相关的社会福利和社会保障的城乡二元制度并未进行根本变革。

  因此,户籍制度改革的本质是要逐步实现社会福利体系和社会保障体系与城乡户籍体系的脱钩,促进社会福利和社会保障的城乡均等化,而户籍制度也就不再成为城乡人口流动的制度障碍。当然,这些必然是一项长期的和系统的过程,必须积极稳妥地加以推进。

  《21世纪》:在目前城乡一体化过程中,农村土地问题,日益成为矛盾焦点,该如何完善农村土地流转的相关政策?

  唐子来:我国的土地权属分为国家所有和农民集体所有,宪法规定城市市区的土地属于国家所有,同时还规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对于土地实行征收或者征用并给予补偿,近年来,在我国的快速城市化进程中,城镇新增用地的大部分都来自征用农民集体所有土地。

  土地增值收益已经成为城市财政的重要来源,而农民集体所有土地也应当成为农民财产的重要组成部分。农村用地转变为城市用地中产生了巨大的增值收益,但并未在国家、地方政府、集体和个人之间形成合理的收益分配格局,通常是农民的土地权益受到损害,已经成为城乡社会矛盾不断加剧的聚焦点。

  另一方面,现行的土地制度安排也导致农村土地流转受到阻碍。比如,已经进城落户的农民工在农村的承包地和宅基地缺乏在自愿和有偿基础上的退出机制,既损害了农民工从承包地和宅基地流转中应当获得的收益,也造成这些土地资源的闲置和荒废。我国土地制度改革的核心是农村土地的确权、流转和退出机制,以及建立农村土地征用中国家、地方政府、集体、个人之间利益分配的合理格局。

  《21世纪》:城市化、城镇化,是中国经济增长的重要动力来源之一,而眼下的城乡二元结构是否给经济发展带来或将带来不利的影响?比如,近些年城乡差距持续增加,尤其城乡公共服务均等化方面,包括教育、医疗、养老等问题日益突出,您认为关键问题出在哪里?

  唐子来:我国城乡行政管理制度的一个独特性是各类城镇分为不同的行政级别,因此拥有相应的行政管理权限,特别是各类发展资源配置的权限。层级制的城乡行政管理制度往往导致发展资源从下一级城镇流向上一级城镇,同样也会导致发展资源从农村流向城镇。城市以明显低于市场价格征用农村土地,城乡之间基本公共服务设施的显著差距都体现了发展资源配置的不公平。

  因此,城乡行政管理制度改革的核心是要赋予各类城镇和乡村都拥有相对独立的管理权限和公平的发展机会,消除过度集权制度造成发展资源配置的不公平现象。

  (特约记者周慧对此文亦有贡献)