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许耀桐:深化“放管服”改革的若干思考

发稿时间:2019-09-23 16:45:15   来源:中国改革网  

  编者按:2019年9月21日,由中国经济体制改革研究会、中国经济改革研究基金会指导,由中国经济体制改革杂志社、中共淄博市委联合主办的“庆祝新中国成立七十周年,推动改革再出发——信息化推动制度创新暨‘淄博实践’现场会”在山东省淄博市淄川区召开。本文为中央党校(国家行政学院)一级教授、中国行政体制改革研究会副会长许耀桐的演讲内容整理。


中央党校(国家行政学院)一级教授、中国行政体制改革研究会副会长 许耀桐 


各位领导、各位专家学者、各位代表:

  非常荣幸受到邀请参加会议。党的十九大报告明确做出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大论断。新时代要实现高质量的发展,就需要实行高水平的治理。推进“放管服”改革,打造国际化、法治化、便利化的营商环境,就能为经济高质量发展提供有效的激励,起到强大的助推作用。“放管服”改革是全面深化改革的一个重要领域,也是行政体制改革的一场深刻的自我革命。今天讲的这个题目,是以我们课题组连续几年做的“放管服”改革的调研成果为基础,谈一些心得和认识,主要谈三点。

  一、“放管服”改革取得的主要成效

  2001年国务院办公厅下发关于成立行政审批制度领导小组的通知,启动了行政审批制度改革的工作。从那个时候算起,到今年十八年了。尤其是党的十八大以来行政审批制度改革进入了深化改革阶段,国务院部门加大力度,累计取消行政审批和下放事项700多项,加上十八大之前已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,总计达到3000多项。2016年3月,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出:“深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革”,由此形成“放管服”的概念。5月,国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议,标志着这场改革,已经从单纯地或主要是为了减少行政审批事项,而转向以事中和事后的监管以及提供优质服务为重点。十八年的“放管服”改革主要取得了三点成效。

  一是转变了政府职能,初步建构了现代化政府治理体系。治理有全球治理,国家治理,政府治理,社会治理,基层治理等等。其中的政府治理十分重要、不可或缺。十八年来,我国致力于打造现代化政府治理体系,表现为各级政府转变政府职能,加强事中、事后监管,而且运用信息化手段,采取“互联网+政务服务”的创新方式,推进“放管服”改革。简单地说,我们建设的现代化政府治理体系就是,建立整体政府治理架构,实行扁平化管理体系,运用智能化的机制,推动信息资源跨部门流动,实现一个政府整体对外,多个部门业务协同。

  二是优化营商环境,有效激发市场主体的活力。前几年我们终结了非行政许可审批,工商登记前置审批事项87%改为后置审批或取消,中央层面核准的投资项目数量累计减少90%,外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理,多数省份行政审批事项减少50%-70%。为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”,也为廉政“强了身”,切实降低了企业制度性交易成本。

  三是改善了服务质量,增强了人民群众满意度与获得感。现在,浙江省的“最多跑一次”改革,满意率达到94.7%。江苏省实现了“不见面审批”,或者是“提供不见面的服务”。贵州省正在形成用“建一张网办全省事”的大审批服务格局,全省各级各部门每天有两万余名审批人员在线办理业务,日均办件量3万余件,网上可申请率100%。广东省“一门式、一网式”改革实现了“一门在基层、服务在网上”,各地相继推出的“一窗受理、一站服务”等便民举措,取消、简化一大批不必要的证明和繁琐手续。这些通过“互联网+政务服务”举措,免除了群众的奔波之苦,减少了企业的后顾之忧,因此得到了社会的广泛好评。

  我认为,十八年“放管服”改革的主要成效,给了我们三条重要的启示:

  一是“放管服”改革一定要紧密围绕政府职能转变这一核心要务。也就是说,政府要把不该管的一定要还给市场或者社会,而只要把该管的管好。在这样的前提和基础上,重新界定政府的职能,按照精简、统一、效能的原则实行综合管理。

  二是“放管服”改革一定要放在经济发展大局中统筹谋划。行政体制改革的根本目的是什么,就是要建立适合市场经济发展需要的、权力优化配置的公共行政体系,并形成科学合理的管理体制。

  三是“放管服”改革一定要运用前沿信息科学技术。在当代,没有信息化就谈不上现代化。在“放管服”改革过程中,一定要引入以移动互联网、大数据技术、云计算、人工智能技术等为代表的新一代信息技术,将互联网基因植入政府治理,依托“互联网+政务”、“互联网+监管”的机制模式,达成全流程、一体化、跨部门的事中事后监管,创新“互联网+政务服务”,提高政府服务效率,优化政务服务,提升办事企业和群众的满意度与获得感。

  二、当前“放管服”改革还存在的问题

  “放管服”改革虽然取得了显著成效,但是一些改革环节还比较滞后,改革协同性不够,加上这一两年形式主义、官僚主义、懒政怠政的痼疾依然存在,使得本来势头很好的“放管服”改革阻碍重重,已有的一些政策措施没有得到巩固,改革效果面临着打折扣的危险。具体地说,存在以下一些问题。

  一是立法工作滞后于“放管服”改革的进度,重要改革创新成果亟需法治化巩固。当前,我国立法工作较滞后于“放管服”改革,权力清单、责任清单、负面清单的梳理没有法定权威的标准设计,导致各地区标准的不统一、不规范。一些审批权的下放或者前置审批的取消与上位法相冲突,受限于现行法律法规,地方政府部门不知如何推动改革,改革陷入无法可依或者违法操作的困境。行政审批依据的法律法规大多属于部门法,而部门间的相关规定不系统、不协调甚至相互“打架”,造成部门审批事项互为前置的“死循环”,经办人员往往需要花费大量时间汇报请示,严重影响了项目手续办理进度和改革创新进程。

  二是“放管服”改革中存在着放权不到位、不对路、不彻底、不配套、放错了等的问题。放权不到位,即进行选择性放权,相对不重要的和棘手麻烦的事项立马下放,涉及部门核心利益、含金量高的权力缓放或不放。放权不对路,即上级部门放权下去,但下级部门对有关政策规定、标准规范把握不准,承接能力不足,监管跟不上;一些审批权的下放或者前置审批的取消与上位法相冲突,受限于现行法律法规,地方政府部门不知如何推动改革;政府的一些审批权,在放给中介组织的同时缺乏监管,容易造成“中介乱象”,甚至出现“二政府”。放权不彻底,比如,投资领域、工程项目审批虽经压缩,但各种审批要件、程序、环节等还是繁多,审批耗时长,不过是由原来的“万里长征”变成“千里长征”而已。放权不配套,即涉及多个部门、多个环节的事项,有的是这个部门放了、那个部门没放,有的是大部分环节放了,但某个关键环节没放。最后,放权放错了,本来应该直接放给市场和社会的,却由上级部门下放到下级部门,仍在政府内部打转,增加了下级部门的工作量。

  三是还存在条块分割、各自为政、条块分割、纵强横弱、部门壁垒。在“放管服”改革进程中,横向同级部门、纵向上下级部门以及垂直管理部门之间协同共享机制欠缺,尚未形成改革合力,跨部门审批事项流程依旧繁琐,且无助于应对复杂问题的跨部门联合执法及事中事后监管。此外,一些地方政府部门在政务信息资源的开发和利用上相对落后,尤其是缺乏部门间信息资源的有效共建共享机制。一些部门出于自身利益考量和信息安全考虑,拒绝开放共享政务信息数据,加之数据格式不统一,标准不一致,形成各部门、各层级间条块分割的“信息孤岛”,使得数据采集重复、二次录入、效率低下,开发利用程度不够,不利于跨部门资源整合、信息共享和业务协同,无益于利企便民办事。

  四是存在着形式主义和懒政怠政,致使“最后一公里”难以走通。

  在贯彻落实中央关于“放管服”改革的决策部署时,一些地方政府部门表态多、调门高,但行动虚、落实少,文件“轮流圈阅”“层层转发”,却没有狠抓落实、真抓实干,“马上就办”成为口号和空话。有的地方搞改革“一刀切”“一阵风”,不考虑社会承受力和现实复杂性。还有一些领导干部抱着“干事难免犯错,宁愿不做事,只求不出事,不求过得硬、只求过得去”的心态而为官不为。一些政府服务部门,门虽好进,脸也好看,话亦好听,事却难办,甚至不办,由过去的“吃拿卡要”变为“推拖绕躲”。

  三、推进“放管服”改革促进经济高质量发展的举措

  围绕新时代高质量发展的要求,深化“放管服”改革要找准切入点,寻求新突破,进一步增强高质量发展新动能,赢得高质量发展新跨越。下一阶段“放管服”改革的举措主要如下:

  一是突出“放管服”改革的法治化建设,夯实改革创新举措的法律依据。改革必须于法有据,立法机关要充分履行其职能,发挥立法的引领和推动作用,加快相关法律法规的“立、改、废、释”工作,为“放管服”改革提供坚实法治保障。创建立法机关与行政部门的联席会议制度,审查“放管服”创新举措与现有行政法律法规相冲突相矛盾的情况,及时做好相应补充或更新调整,以确保改革创新举措本身是依法进行的。充分发挥地方立法作用,采取渐进式的改革法治化探索,特别是发挥政府在制定规章方面的作用。

  二是统筹推进“放管服”改革,运用标准化与整体性思维优化改革执行。将标准化的思维、理念和技术植入“放管服”改革的全过程,一方面提升行政审批效能,充分释放改革红利,另一方面约束政府部门及其工作人员的自由裁量权,最大限度地降低行政性的交易成本。做好清单管理制度的顶层设计,由权威部门牵头依法制定权力清单、责任清单、负面清单乃至监管清单,统一各地方政府的清单标准,进一步规范全国各省(市)行政许可事项。加强审批服务标准化体系建设,解决审批服务不规范问题。规范行政审批局和政务服务中心运行机制,完善划转和进驻事项标准,建立逻辑关联的运行流程,健全网上办事服务规范、审批服务办事指南、办理流程图。制定统一的监管标准,规范监管流程与方式方法。梳理行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法类职权事项,规范执法程序、执法行为和自由裁量权。

  三是优化政务运行流程,建构跨部门信息共享与业务协同的治理体系。在“互联网+”技术红利下构建协同共享体系,必须对传统业务流程进行重组。在组织结构方面,优化部门权力与资源配置,从“以职能为中心”的科层结构转变为“以公众为中心”的网络结构,促使改革从单纯数量调整的“物理变化”,转向跨部门整体协同的“化学反应”。按照“共享为原则、不共享为例外”的要求,强力推进各部门信息系统整合和数据共享工作,从上到下形成思想共识和行动合力,加大督查力度并纳入对部门主官的考核内容。应用加密的政务资源交换共享平台,将公安等特殊部门,海关、工商、国检、税务等垂管部门与地方政府职能部门紧密衔接,以“开放服务平台+协同共享平台”为载体,建设联动的一体化体系,运用“互联网+”的技术力量,强力突破“条块分割”“本位主义”所制造的壁垒,对数据进行统一格式标准,各部门可在信息共享交换平台进行信息数据共享、交流。

  四是协同推进政府职能转变,进一步营造高效优质的营商环境。要借助党和国家机构改革的契机,做好机构职能理顺的加减法,协同推进政府职能深刻转变,大幅减少微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预,将各种市场准入限制、审批许可、不合理的管理措施彻底废除,在“证照分离”改革基础上,重点推进“照后减证”。进一步加强政府事中事后监管,打造公平竞争的市场秩序。“宽放”之后,必是“严管”,要以创新解决监管不到位、“重审批、轻监管”未转变等问题。深化监管机构改革,合理划分监管权责。克服职能交叉、政出多门、多头管理等问题,注重监管领域清单管理的标准化、一致性和权威性。