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走向现代国家治理的财税配套改革

发稿时间:2019-07-05 15:21:19   来源:"贾康学术平台“微信公众号   作者:贾康

  今天要跟各位交流的题目是“走向现代国家治理的财税配套改革”。我过去讲过类似的题目,但是这次准备的内容跟过去可能有些不同之处,当然,大的思路上是一贯的。

  我想先勾画一下,我所理解的十八大以后,从三中全会开始形成“60条”这样的最高决策层面指导全面改革的顶层规划性质的文件,到后来历次中央全会在大政方针方面逐步明朗化、系统化,而形成了一个非常值得提到的认识上的逻辑连接。

  首先是三中全会“60条”的文件,公布出来以后好评如潮。那么丰富的内容,有心人把其中有具体改革切入点的事项排列出来,一共是336项。这么多改革任务摆在面前,现在我们还在继续做努力完成这些改革部署的要求。

  对十分丰富的“60条”的文件内容,如果做个最浓缩的理解是什么?我觉得是这个文件里提纲挈领的一句话,要“实现国家治理体系和治理能力的现代化”,可以简称“现代国家治理”。我过去多次强调过,“治理”的表述跟我们过去说惯了的管理调控的“管理”,一字之差,内涵有重大区别。管理显然讲的是一个自上而下掌控的架构,治理更强调的是政府这个主体和非政府的其他多元主体更多平面展开的充分互动,从而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一炉,来释放一切潜力活力,调动一切积极性,最大限度地解放生产力。需要以这样一个意图做出制度安排和机制连接,实现这种治理导向下我们国家治理体系、治理能力的现代化。显然这是对应着我们必须完成的中国经济社会的转轨。

  要完成这个转轨,如果从其现代化的取向来说,早已有之。我在小时候,60年代上小学,印象很深刻,那时是“三年困难时期”过后,非常明确地有一个消息传来,在全国人代会上周恩来总理报告里,提出在本世纪末(当时指的是2000年),要实现工业、农业、国防、科学技术的现代化,后来简称“四个现代化”。在传统体制下,就确定了现代化的目标。后来被称为十年浩劫的文革中间,也是在人大的会议上,重病中的周恩来总理报告中间,再次重申要实现四个现代化。到改革开放之后,邓小平一开始就强调了经济建设为中心的党的基本路线,而伴随着这个路线确立的是什么?“三步走”实现现代化,实现伟大民族复兴。

  所以,治理体系所体现的制度安排、机制连接着它所服务的战略目标:是要使中国完成现代化。我们这里先讨论一个最基本的概念,研究生必须在这方面抠一些基本概念。在座的同学哪个愿意说一下什么是现代化?咱们讨论一下这个概念。

  同学:现代化我觉得它从英文词汇来讲是一个与时俱进的形态,它在四个维度上展开,政治、经济、文化和军事。四个维度上展开,通常的理解我们跟西方已经走在前列的国家保持同一个历史时间就是实现现代化。具体来讲可能还包括比如像物质的现代化、制度的现代化和文化的现代化等等这些东西,它应该是一个比较全方位的比较系统的概念。

  贾康:你的思维方向和框架很有道理。你的这个理解强调的,一个是应掌握为相对的概念,不同国度不同经济体比较起来,谁更现代化一些?它一定会产生这样的比较。另外一个,是方方面面都不能缺少。讲了四个维度,至少这四个维度都得有,可能还不限于此,按照“五位一体”,要加上生态。我们小时候已有这种朦朦胧胧的感受,引领着大家奔向有更多的现代化因素的方向,直观的说法,是当时很流行的一句话,“以后发展了,楼上楼下,电灯电话”。那时候电灯在城市里有,很多农村没有,电话更是非常稀罕的、一般人接触不到的东西,只有上流社会、高级干部家里,才可能给你配电话,老百姓平常是要跑到邮电局里排队打长途电话,有时要等待一两个小时才打得通。这些事情直观地看起来,显然是现代化的要素,没有楼上楼下电灯电话这样的设备,你的感觉就会是没有现代化。但有了,就一定是现代化吗?那也不一定。很多的要素需要配在一起。那么我理解中国现在要实现的现代化,如果必须和其他的经济体做比较,认识上掌握的这条主线上,是不是得这么理解:我们首先要在研究规律这个视角上,承认人类社会发展虽然各个民族、国家有不同之处,但是存在着共性。没有共性就没法由比较而抽象出“现代化”这个概念——有中国国情,有美国国情,还有德国、法国、日本各自的国情,但一定有可比之处。没有可比之处没法谈现代化。既然是相对的、可比较的,那么比的是什么?比的就是人类文明发展主潮流上可比的这些共性的东西。这个主潮流上可比的文明进步,如果概括起来是什么?电灯电话是跟着工业化来的,首先不能缺少工业化。从历史视角来看中国落伍,就是因为工业革命以后被人家甩到后边来了,甩出多少条街。中国的近现代史拉开帷幕,一般认为是自鸦片战争开始,在那个时候人家工业革命发祥地英国为代表的经济体,发展势头非常迅猛,中国与人家的差距被迅速拉开。所以,中国要实现现代化,一定要在工业化方面迎头赶上,这是一个必须说到的共性,其他的还要展开说。在这里最简单地,我把基本观点亮一下。

  工业化,实证表明一定要伴随着城镇化,而且在发展过程中,不可能逆城镇化来推进现代化。在传统体制下,共产党人成为执政党以后在工业化方面是坚定不移的,一旦有可能,便以“一五”时期为标志,争取尽快形成自己相对独立的工业体系,有这方面很执着的追求。但是关于工业化必然伴随城镇化,客观地讲认识上是相当模糊的,很长一段时间也是没有人讨论的。60年代初,那时还是困难时期,到中国访问的外国人不多,但迎来了在延安时期毛主席的老朋友斯诺。斯诺跟毛主席谈话的时候,就专门说到,那时的美国全国人口中务农的(这讲的是广义的务农,既包括种植,也包括养殖)这个大农业概念下的人口,只占总人口数的5%不到,就是不到1/20的人搞饭吃,就够了,而且美国那时已经非常明显地存在农产品过剩。毛主席听了这个以后觉得不可思议。我们那时候正是困难时期,粮食高度紧张,7亿人里绝大多数人是要“面朝黄土背朝天”在农田里工作,千方百计想让大家能吃饱饭,很难理解怎么会出现美国那个情况。但是,因为毛主席那时思维的重点已经不在经济方面,没有看到斯诺开了头以后这个思维导向之下有更多展开的讨论。

  我们后来看到的是什么?就是在文革中间,毛主席代表的决策层认为可以以运动式发动知识青年上山下乡,来指导全局的社会生活和我们所推进的相关经济发展。知识青年上山下乡,当然有很多当时不得不考虑的制约因素,经济支撑力算来算去,似乎难以使这些毕业生在城镇继续找到就业岗位和解决他们的吃饭问题。到农村去实际上应该是跟农村那边已经存在的过剩劳动人口、那些农村居民,又产生实际竞争关系。标签式说的“接受贫下中农再教育”等等,那是另外一回事,从经济分析来说,这是一个典型的逆城镇化。实际的结果如何?是受到客观规律的惩罚。等到文革结束以后,一发不可收拾的回城大潮很快把原来的那些以知识青年身份下乡的人,基本又都带回城内了。当然,回城的人中,现在有些人说的“青春无悔”等等,个别成为领导人以后所说到的那时候的磨炼,我们不否认,但是从主流来看,从全局来看,是70年代李先念等领导人已经总结到的,没有一个方面满意。知识青年自己不满意,农民不满意,家长不满意,政府方方面面捉襟见肘。它带来的客观规律的惩罚,当然就非常值得我们总结。我们做研究生,就要针对这些可以了解到的实证材料,历史上的一些可以总结的经验教训,再结合我们的理论探讨,把相关认识深化。所以,要说现代化,工业化旁边匹配的,必然是跟它有内在关系的城镇化。城镇化的真实水平怎么判断?在中国有很特殊之处。我们现在官方公布的城镇化有两个指标,前边多年讲的常住人口的城镇化率,这几年又加进了一个户籍人口的城镇化率,这就反映着中国特殊的国情——以城乡分治的户籍制度,在常住城市的人中,实际还划出了一部分“非市民”,对他们在基本公共服务方面不能做到一视同仁。这又反映着随着工业化,城镇化要提高水平,这个进程还在不断发展。比如看美国,我们改革开放以后知道,大农业下对应的劳动人口,已经收缩到2%以下了,那就是人口规模里不到1/50的人是在务农这个领域里,其他的人都在非农业。但是美国的农产品还严重过剩。美国联邦政府(相当于我们的中央政府),必须通过通盘的规划实行轮作休耕。某个年度需要休耕的相关耕地的务农农户、农场主,可以依据国家政策取得政府给予的补助资金,条件就是这一年你别种庄稼,别种农作物。这是不是又涉及咱们讨论的产业政策?跟这个现象联系在一起,显然美国不是没有产业政策,美国在农业方面,已有非常稳定的多年实施的产业政策,有美国人积累了丰富经验的农业补贴。

  工业化、城镇化结合在一起,带来的问题当然有非常多的研究视角。旁边要说到文明进步,还必须匹配什么?中国现在可总结的,一个是“改革”两个字所代表的要搞市场经济、市场取向,就是市场化。我们在这么多年的努力之后,对于市场的认识不断深化,一直到三中全会“60条”所说的整个资源配置中市场要起决定性作用(我在后面还要专门强调这个市场决定论)。“开放”两个字是伴随着改革的,而且大家生活中都说开放会倒逼改革,开放是什么?就是国际化和全球化。人类社会到了工业革命前,有地理大发现,又有工业革命以后生产力大解放而促进加快的全球化进程。这就已经讲了四个趋势。

  再后面,哪位同学可以说一下,还应该加上什么?现在有人说已经跨越了工业化的时代了,叫什么时代?

  同学:信息化。

  贾康:对,信息化代表的是高科技化,这个所谓高科技它有特指,相对而言,非信息化特征的经济,被认为是传统的;有明显的信息化特征的经济,则认为是新经济,是高科技,是以互联网+,一直对接到现在的万物互联、人工智能。这个高科技化代表的,也是人类文明发展只可顺应、不可违拗的主潮流。这就说到了5个方面。除此之外,哪位同学还愿意增加项目?智能化?智能化应该理解为是信息化里可以内含的。

  “法治化”,哪个同学说的?这个视角非常正确。我觉得可以把法治化结合民主化。它要解决的问题,就是中国辛亥革命时提出的历史任务——怎样“走向共和”。物质文明要加上精神文明,还要加上什么?政治文明。民主化、法治化必须互为表里,互相结合——光讲民主,什么样是具体的机制?最简单的:是大家最容易判断的“少数服从多数”,但对于少数服从多数,社会科学早已经“理论联系实际”地说清楚了,它也会产生偏差的。产生的偏差是什么?哪位同学知道概念?

  同学:“多数人的暴政”,多数人侵害少数人的利益。

  贾康:对的。简单的少数服从多数,咱们也可在财税领域里由大家设想一下其问题与弊端。中央现在要求2020年要在“税收法定”的原则之下,把现在十几种称为“条例”的中国税法规则,上升为正式的税法,已经在做这个事了。我估计时间表上不一定赶得上,难度很大。但如果按照少数服从多数的民主化原则,那太简单了,你只要组织一个一个税种的全民公决就行了,但它得出的结果最大的可能是什么?全民公决以后,这个税不要它了,那个税也不要它了,绝大多数人欢天喜地。但任何一个走向现代化的国家,不可能采取这种简单的全民公决、少数服从多数机制,去决定一个个税种的去留,或者在这方面简单地按照大家的偏好“少数服从多数”地去解决这样一种公共事务方面的决策问题。民主是有局限性的,但是它的取向非常值得推崇,民主一定要和法治结合在一起,而这个法治它那个“治”字,各位同学一定要注意——这是学术界已讨论了多年的,所强调的应该是汉语里的“水治”,而不能简单只讲制度的“制”那个“刀制”。如要说那个“刀制法制”,秦始皇时就有,秦始皇的统治被称为“暴政”,但是他有他的秦律,那是他的法制。我们现在强调的三点水的“治”,它的内容是什么?说到英语表达,不是“rule by law”,而是“rule of law”,这个法律、这个“law”它是要在所有的权力之上,罩着整个公共生活里的规则。这个水治的形成机制就更复杂,一定不只是简单地能形成白纸黑字的什么规则,摆在那里,有那个“制”,就解决问题了,一定是有一个好的机制,使公众意愿能最大限度表达出来以后,按我们“走向共和”的说法,取得最大公约数,有规范的公众选择。以规范公共选择形成的最大公约数,未必能够非常稳定,此一时彼一时,是动态调整的。比如中国人在启蒙阶段里接触到的“群己权界论”,原著就是外国学者写的《论自由》。当时严复把它翻译成“群己权界”,是很准确的。“群”是社会集体,“己”是个人,你要想自由,每个人都感觉自己应该自由,人性如此,但是怎么处理跟其他人的关系?在群的领域里怎么办?我们现在说,人类文明发展到在群的概念之下,能够尊重每个人的自由而整个社会又不破裂,能够维持在一起运行,一定是个共和的概念,一定是在私域里讲自由,而在公域里通过合理的民主机制形成一种最大公约数的法治规则。这个最大公约数规则的形成,还不是简单拿一个什么东西投票,少数服从多数就定了,而是要充分讨论,摆事实讲道理,而且允许反复,允许大家动态修正。这个群体的边界,在每一个具体发展阶段、不同时点上,按规则所划定的边界是可以调整的。

  咱们看看英国人推崇的“脱欧公投”,闹出多少纠结来,那是少数服从多数,已出来多数人同意脱欧的结果以后,英国社会现在又在往回找,政治领袖按照他们“政治正确”的原则,极力避免再来个二次公投——这种二次公投出来结果以后,再折腾怎么办?那可就没完没了了。这里面没有特别绝对的是非,但必须是社会成员寻求最大公约数后为全社会可接受的,这就很复杂了。

  所以,咱们说人类文明发展的主潮流上工业化、城镇化、市场化、国际化、高科技化,还要匹配上非常有挑战性的民主化、法治化而合成的“走向共和”这种制度安排,十分具有挑战性。我觉得至少是这几大方面都不可少,合在一起,才形成中国一步一步提高社会进步程度,走到和其他的经济体可做比较的一种现代化概念表述——我们追求发展到“伟大民族复兴”那个时候的现代化,就是在人类文明主潮流的发展状态上,我们进入第一阵营,这才叫现代化。见到研究生同学们,我非常愿意在这儿稍微展开一点儿给大家一些体会,就是到了研究生阶段,有些关键的概念,得反复斟酌,反复深化认识。

  这样一个“现代国家治理”取向之下,“60条”里跟着要解决的问题,是最基本的经济学所研究的资源配置怎么合理化,反复出现“现代市场体系”这个表述。现代市场体系,直白地讲就是必须市场化,要搞市场经济,而且要具备现代化水平的制度环境。建设市场经济体制,这是在小平南巡之后解决的,其解决也是来之不易,前面经过了十多年的反复探索,有一系列的认识上、表述上的变化,终于到南巡后表述为在资源配置中市场要发挥“基础性作用”——已经要确立社会主义市场经济目标模式,但是由于种种条件的限制,当时只能说到“基础性作用”。又经过这么多年以后,在“60条”里,把它上升为“决定性作用”,这个影响是非常深远的。一直到现在,实际生活中可能各位同学也接触到很多的批评,说中国的强政府过分了,但是要说到中央指导方针,在“60条”上可是说得明明白白,整个资源配置中市场是决定性的,换句话说,政府你无论怎么更好发挥作用,充其量在整个资源配置里是配角。这样的一个市场决定论,是一定要坚持的,它于实际生活中也受到了很多的冲击。到现在为止,还没有人敢直接写文章否定市场决定论,但是按这个意思说话的不同的论调,大家碰到也不新鲜了。这个“决定论”要在实际生活中发挥指导作用,比较有挑战性的是后面紧跟着的那句话——政府要更好发挥作用。又是市场决定,又是政府作用。“市场决定论”后面可以跟上一个“政府作用论”。怎么才是更好发挥作用?我们在新供给经济学的研究里,把它概括为一个形象的说法,叫守正出奇。守正是一定要遵循市场经济的一般规律,认识、顺应、尊重、乃至敬畏市场的力量。很多研究者这方面有一些值得我们注意的精彩的分析和论证。但是你也不要以为把市场经济的一般经验拿到中国来,以及把我们探索中已经有的关于发展市场经济的经验继续用下去,中国就一路现代化了。我们要按照现代化的战略目标去推进整个经济社会进步过程,非常有挑战性的问题就是什么叫政府更好发挥作用,我们表述为“守正”之后的“出奇”。出奇要承担风险,但应追求的,是希望能出奇而制胜。那就是中国能够继续在发展过程中依靠“有效市场+有为、有限的政府”相结合的作用机制,表现出超常规的态势。常规的发展不解决中国现代化的问题,工业革命后中国已经落伍这么多年了,现在缩小和发达经济体、先进经济体的差距,叫做“大踏步地跟上时代”,但迄今而言,十九大报告非常明确地说,我们仍然是世界上最大的发展中经济体。我们要继续往上,按照邓小平规划的“三步走”里剩下的这个三十年时间段里,实现中央说的新的“两步走”的话,没有一个超常规的发展,是不可想象的。超常规发展必须是认识、顺应规律而守正之后出奇,才可能达到我们意愿中最后“中国梦”的实现。这个“伟大民族复兴”的从未如此接近的愿景,剩下的是十九大说的“行百里者半九十”,其挑战性非常明显。

  守正出奇最直观的一个例子,我们可以举一下在财政界现在还在讨论中、各种观点都有的PPP。咱们的研究生也都能接触到这方面的材料,中国财经报上隔几天就有一版、两版关于PPP的内容,社会上也有很多争议。最简单地说,这个PPP里处理的政府和市场主体的关系,已经超越了原来好不容易形成的政府和市场主体“划清边界”的认识。我们过去传统体制下,是政府一竿子插到底直接控制市场主体的行为,甚至根本就不承认“市场”这个概念,以后讲“有计划商品经济”,再以后又搞社会主义市场经济,承认有市场,承认企业是市场主体。好不容易把认知提高到政府和市场主体划清边界、各归其位——那个逻辑是什么呢?是“井水不犯河水”,划清边界就好处理了。怎么到了PPP以后,“螺旋式上升”到政府和市场主体可以在一些举足轻重的重大建设项目——公共工程、基础设施、乃至产业新城建设和运营,以及国土连片开发的这些事项上,政府和企业又可称为伙伴一起来做?一个国土连片开发的典型,大家可看看北京南边50公里的固安,几十平方公里在政府同意(称为“政府主导”)的规划之下企业筹资,市场运营,十几年间改天换地。这种举足轻重的重大的建设事项上,可以由政府和企业形成伙伴关系一起来做。做得好,这就叫守正而出奇,出奇而制胜,支持中国的超常规发展。处理不好,也就会带来一大堆的问题。

  张维迎教授断然否定产业政策,我说他在这个命题上是没有到达最基本的研究起点,但是他后面那些对于产业政策的抨击,你却得承认有很多的启发之处值得我们重视。产业政策,是任何一个稍微有一点规模的经济体的公权在手的政府体系不得不考虑的问题,它不是这个产业政策要不要的问题,现实生活中都是产业政策怎么设计、怎么贯彻的问题。设计的方向好处理,发生失误的可能性不大,大家都知道应支持高科技,支持低碳绿色产业发展,难就难在,你在正确方向之下怎么找到好的机制,使政府更好发挥作用。这就是说,三中全会以后现代市场体系建设里,我们还必须不断在创新发展中去总结经验教训,争取在中国能够以此形成支持超常规发展的一套中国特色经验,于中国特色下守正而出奇。继续超常规发展,需要我们理论联系实际来推进创新。

  这方面应特别强调,60条里在市场主体的产权基石这个层面,特别强调了混合所有制,这也是非常不容易达到的认识。过去中央反复探讨以后,已经肯定公有制的实现形式这个概念上,要锁定股份制,股份制是标准的现代企业制度,是公有制主要实现形式。那么到了60条,又特别强调基本经济制度的重要实现形式,是混合所有制。在股份制的框架之下,公的股、非公的股,国的股、非国的股,不是谁进谁退的问题,总体而言是怎么充分地合理地混起来的问题。这对于现实生活中我们的企业改革,是非常重要的指导方针。要说到PPP,那就有意思了,PPP一做30年、50年,甚至更长时间(台北的“101”是个100年的BOT),这种项目上只要是有“O”即运营期,都要求有一个非常明确的产权清晰的运营主体SPV(特殊项目公司)。这个特殊项目公司天然就是混合所有制的,因为它有政府的股,有非政府的股。到了中国,非政府的也可能是国有企业的,也可能是非国有企业的,但是政府与企业的股权一定是混在一起的。形势比人强,有些原来所说的企业改革混合所有制(混改)争议不休,但只要在一系列的PPP的项目上来看,天然就会出现一个民营企业感觉机会就在眼前、政府天然就不想“一股独大”的混合所有制平台。我们从一个基本概念中,可看到现实生活中会有非常丰富的内容。

  这些是讲财税制度之前的铺垫,小结一下:现代国家治理必须匹配现代市场体系,解决好我们经济学、财政学研究的资源配置和公共资源配置的机制问题,而且我们的视角,已经落到怎样在“市场决定论”后面一并处理“政府作用论”上政府更好发挥作用的问题,那么跟着要讲的,今天特别要重点锁定的第三个关键词,就是“现代财政制度”。“60条”说财政是国家治理的基础和重要支柱,要建设现代财政制度,一直到十九大,仍然在沿用这个表述。我们在中国最高层级的权威性指导文件里,过去没有做过对于财政的这种表述,“60条”里写进去了,有些部门的同志还有点不服气。邓小平说过,“金融是现代经济的核心”,怎么60条没把“金融”大写一笔,怎么这么强调财政?现在到了改革的深水区,政府更好发挥作用势必要把这个事情勾画清楚。学理上讲,说财政是国家治理的基础与重要支柱,这是非常客观的、严谨的,因为整个资源配置领域,政府体系中这个“以政控财,以财行政”的财政分配体系处理的是什么?是公共资源配置。这个公共资源覆盖的政府功能,大到整个的国土开发、国家安全,具体到咱们每位同学在实际生活中都接触到、大家不一定很在意的比如我们上街要有路标,门牌号码这种方位识别体系,凡是建成区,路面想当然的就应该是硬化的,晚上就应该有照明。所有这些事无巨细的公共产品、准公共产品,没有财政作为物质支持、作为政府履行职能的后盾,都是不可能提供的。这种公共资源的配置它一定影响、辐射、渗透到经济和社会生活的方方面面,它一定会影响、拉动整个社会资源的配置。政府要自己更好发挥作用,政府要正确履职,实现国家治理现代化,它首先就要考虑这个财政的“以政控财,以财行政”分配体系能不能现代化。财政的现代化,服务于整个国家现代化的事业,这个逻辑是非常清楚的,它的重要性在学理层面上表述出来,这么说也是很严谨的。

  作为国家治理的基础和重要支柱,当然首先是解决政府履行好自己职能的问题,回到我前面强调的“治理”概念当中,政府履行自己的职能不能简单按过去的管制经验,一定要把调动一切积极因素的现代“善治”的体系发展起来。

  再往下,要看看十八届四中全会解决的是什么问题?最概括的说法,四中全会的主题与全局性指导是“全面依法治国”,这个法治是“水治”,强调的全面依法治国在现代化取向之下,要解决的是政治文明制度建设问题。全面依法治国一定是要以民主化为基础、和民主化结合的。这样的四中全会的指导精神,实际上是把三中全会以经济改革为重点所做的全面部署,进一步扩展到近年在文件里并不直接强调、但不可回避的政治体制改革问题。邓小平1986年就专门强调过,如果没有政治体制改革,经济体制改革也走不远。温家宝总理卸任之前,大声疾呼一定要解决政治体制改革问题。我们的最高决策层面领导人,一向在这方面的态度是明确的,民主是社会主义的生命,政治体制改革,全面依法治国,依宪行政,依宪执政等等,是毫不含糊的最高决策层对社会的宣示和承诺。但有意思的是,中国这么多的管理部门,哪个管理部门的领导说过政治体制改革,或者说到政治体制改革方面直接涉及到的改革任务?这些年一个都没有。我说是什么道理呢?就是到了具体管理部门这个层面,发改委也好,财政部也好,其他的教育部、科技部等等,只要在自己这个管理部门定位上讲政治体制改革,你就不能像领导人在最高层面那样说一句民主是社会主义的生命就完了,你必须讲在你的管辖的范围里,你要做什么,你怎么推进这个政治体制改革。那马上就碰到一个障碍:政治体制改革在80年代邓小平要求之下曾经由赵紫阳同志牵了头,搞过方案设计,1989年以后,整个这一批人全都脱开了,没有一个延续下来的成果。然后我知道90年代小平南巡以后,曾经有专门的课题研究任务,下达给中央党校的人,他们研究政治体制改革的设计方案,命运都是出来以后上交,锁在抽屉里,再也无人问津。现在这些年,大家的实际感受是政治体制改革在中国似乎是没有人再敢提怎么正面设计了,它就是这样一个很纠结的事儿。但可以理解到了四中全会全面要求依法治国、必然是要建设现代政治文明,必须解决政治体制改革(十九大所说的“政治建设”)这方面要解决的任务。这个逻辑是不可否定的。所以,我前面说到的文明的主潮流里,一定不能在高科技化后,不加上政治文明这个视角上的民主化和法治化的结合。

  到了五中全会,中央大政方针层面特别给出的是什么呢?是条理化的一套现代发展理念。现代化取向上,以创新发展作为第一动力,带出协调发展、绿色发展、开放发展,落在人民群众要得实惠而且实惠要可持续的共享发展。人本主义立场上所有的追求,都是人民美好生活的向往要实现。当然,这个概念下也有很复杂的问题:短期利益和长期利益,局部利益和全局利益,等等,怎么样权衡好,处理好?但是在表述上来讲,就是共享发展。这样一套现代发展理念,是在哲理层面上把中国十八大以后所说的五位一体,后来强调的四个全面等等,又落在我们具体工作要有一个理念指导这样一个结合形式上。有了这套现代发展理念的哲理上的匹配,似乎整个中国推进现代化的一些要素,差不多齐全了,但还得说到六中全会,主题是“全面从严治党”,这是解决的什么问题?排比下来,是就要解决共产党作为执政党,怎样实现“现代吏治建设”这个问题。我们宣传上说,共产党作为执政党是历史决定的,这是宣传用语。其实中央已有重要的文件正式说清了,共产党这个执政地位,不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。如果说得更直白一点,按我的说法,那就既不是自然赐予先天就有的,也不是高枕无忧永葆无虞的。如果没有一个全面从严治党来规范执政党这些公权在手的执政官员的话,它的合法性就会出问题。这个合法性不是讲的有白纸黑字规定合法,不是“刀制”,讲的是“水治”里学术界必然要讨论的“自然法”意义上的合法性。点到为止必须说,这一套逻辑链接,是中央大政方针在十九大之前就已形成的。

  再往下要说,按照这样的认识,三中全会以后在改革方面的大局形态。改革现在到了深水区,黄金发展期特征还有,但矛盾凸显期的压力来了,祁斌把它表述为“两只老虎赛跑”,一只老虎叫“改革”,另一只老虎叫“社会问题”。两只老虎各自要素齐全,似乎彼此也看不太清楚对方,但都在跑,哪只老虎跑得更快一点,将决定中国社会的命运。我是很认同他这个比喻的,当时这个比喻适应什么呢?就是适应一开始洪范主任说到的当今年轻人愿意看微博,后来微信跟着来了,那上面的语言必须吸引眼球。祁斌作为“海归“,是很有自己见解的人士,他利用大家都有印象的“两只老虎”的儿歌,直接吸引眼球以后,说出他这个很严肃、很重大的命题。到海南中改院迟院长那里,他们写的报告题目叫做“以改革跑赢危机的30条建议”,意思是一样的。我们在三中全会以后推进全面改革,处理得好,才可以使我们有后劲儿去跨越面临的中等收入陷阱。我有这方面的专门研究,学术界也有激烈的争议,我的态度非常鲜明:要在居安思危、防患未然的战略思维层面把握相关的“真问题”,而且这是中国的顶级真问题。前几年在关于如何跨越中等收入陷阱这方面,我和苏京春博士应中信出版集团要求合写的那本书,很意外地评为2016年度全国的“中国好书”。那个评选是中宣部领导下的图书评论学会和央视一起办的,整个入选的30本书里,经济类的只有两本,而另外一本是经济史,只此一本面对重大现实问题的入选经济书籍。应该说这本书里面还有一些带点儿锋芒的话(我估计现在可能就发不出来了),能被评为年度的中国好书,说明当时在我们主导宣传的工作领域里还是有领导人很愿意碰一碰这种硬问题、大问题。现在要靠改革使我们有后劲儿跨越中等收入陷阱、跨越转型陷阱等等,这里面中央的考虑就是要有一个一个的配套改革方案(“最小一揽子”式的——这是楼继伟同志过去愿意用的一个话)。

  全面改革里,某一个领域里,即从全局来说和从某一个领域来说,都有一个“最小一揽子”的方案设计问题。政治局首先审批通过的最小一揽子财税配套改革方案,那是第一项。实际上,这是把财政再次合乎逻辑地摆到了整体改革有了通盘部署以后它作为先行军、突破口的这个位置上。在财税改革配套方案政治局审批通过之后,后面跟着的是一系列其他的改革方案,大的、小的可以列举比如户籍制度改革,公车改革(公车改革多少年没敢碰,朱镕基同志那么有魄力的人,在任上曾经下过文件,但后来又不得不停下来,当年没能迈出步伐),后来大家关注的司法改革、企业改革、电力部门改革、价格改革,投资改革、一系列各种各样的改革,都是政治局一个一个地审议通过了方案的。今天说到这个与现代国家治理紧密结合在一起、服务于全局现代化诉求的财税改革方案,当时非常明确地确立了三大方面的任务:

  排在第一大方面的是预算管理改革,一开始切入,就强调进一步提高透明度,而且是在十八大就提出全口径预算这个框架之下,在完整性保证之下,提高透明度。具体做法是从中央,到地方,各个部门的部门预算,也就是综合预算,要挂在网上,接受社会成员对这些预算内容的评头论足。中央级只有外交和国防两个有国际惯例可援引的保密部门,对他们的信息做特殊处理,不上网,其他都要挂出来。后来在实际生活中还要求,要把上网内容细化,类、款、项、目,在中央级已经明确要求一直公布到项一级。这些内容的披露,在逻辑上讲,如果老百姓真的能看懂的话(现在很多人说看不懂,也就算了,但很多在这方面有诉求的人还在仔细琢磨这些预算内容。比如最早是一位深圳海归吴君亮,现在网上还有他那个君亮网站),便可收集方方面面的政府预算信息在里面做分析,这样从民间的视角上有知情权以后,进一步运用可以发挥的质询权、建议权、监督权。对这个事情以小见大,整个社会中如果老百姓越来越多能看懂这些信息了,一定会引出的就是知情权有了以后,会有一些质询,让政府解释怎么回事儿,而且还会提出各种各样的建议,无论所提建议在行不在行,政府是必须听的,因为你政府是为人民服务的,你是公共权力在手,要充分听取民意,不能要求老百姓多么专业——老百姓有什么样的想法,你至少得让人家首先表达出来。有了百姓的知情权以后,实际上政府的行为要特别注意,是受到民众监督的。这套东西发展到最后,有稳定成熟的制度安排了,将会是什么呢?就是公共事务的决策权在谁手里?按照这个制度实际有可能发展到“人民群众当家作主”。这是共产党闹革命的时候对社会承诺的,要让老百翻身当家作主,人民群众是主人公。这个有宣传意义的话语到实际生活中要仔细较起真来,咱们必须承认,我国还没有达到令人满意的状态。那么财政在这方面有什么贡献?显然就是会形成全局性的贡献,这不是就财政论财政能说得清楚的:看起来预算管理改革一开始,一个切入点是透明度的问题,它所引出的是整个命题的宏大叙事特征,可一点都不夸张。

  美国之所以能崛起为世界头号强国,有人追溯到其1880年到1920年约40年的进步时代,那个时代的特征是什么?美国GDP已高速增长,但是社会矛盾凸显,也是政府方面官吏行为不端,不给钱不办事儿,给了钱乱办事儿,苛捐杂税满天飞,对各种政府怎么拿钱的问题,老百姓越来越关注,越来越多地参加讨论,那就涉及到最后依法的税收怎么建立的问题。解决“钱从哪里来、怎么来”的问题,跟着的必然是“用到哪里去、怎么用”的问题。所以,把预算的进步又带出来了。公众意愿的表达机制,得到了当时已经发展起来的媒体(主要是报纸)这些新闻记者的推波助澜。这些新闻记者在按照他们的新闻自由理念,一个劲儿地给政府挑刺儿,政府受到压力以后不得不回应。这个过程中,整个社会进步里要有一些对应于突发的一些不良事件的处理,要做出回应,力求高水平处理。比如说经济高速发展过程中,有厂房里的火灾,当时震动全美的三角衬衫厂大火,烧死了一百多人,在美国那是天大的事儿。震动全美之后形成的解决办法,亡羊补牢,就是通过设立法律,规定所有的多层建筑物外面,必须外挂金属疏散梯,否则不许作为场地来使用。我在1988年到1989年,在美国做访问学者的那一年,我租住的那个地方是在小楼三层上,推开窗户就是这个疏散金属梯的端口。同学们回忆一下美国的一些电影里,在墙上外挂的疏散金属梯上有打斗的场景。你看“美国进步时代的启示”的文献就会知道,来源就在于三角衬衫厂那场大火。有了这个刺激,靠法律形成规则,用公共资源支持重要的立法,配上必要的一些财税方面的约束,大家一起来使这些规则落实到位。所以,美国在那以后很少听说发生火灾烧死多少个人。现在回忆起来,“9·11”当然是非常大的灾难,当时整个可以容纳几万人办公的双子星座大楼里,已经有了两万多人,最后疏散的结果是经疏散通道,大部分人是逃出去了,最后不幸遇难的将近四千人。通道起了不可否认、十分重要的逃生作用。

  这些事情如果追溯起来跟中国做个对比,咱们也就发挥一下:很纠结很困惑,我跟有些人讨论这个问题的时候说,中国闹了多少场大火?前几天在马洪基金会他们的年度会上我也讲了这个事情,深圳那场大火咱们还记忆犹新,一个夜总会式的娱乐场所,死了多少人,动不动就一两百人。这种例子在中国屡次出现,怎么就没有引出一个美国人的那种非常明确的规定?中国的现实情况下碰到了什么障碍?有的朋友所说的,一下就把我憋住了:他说如果按照美国那个办法,立法规定建筑物都有这种外挂的金属疏散梯,那么中国的建成区将成为盗贼横行的世界。现在中国老百姓习惯的,还是把自己关在自家的住宅里,外面有防盗门,有防盗窗。从外面看,是自己给做成的小监狱,把自己关在里面才算安全。实际生活中这个事情,我确实想想还苦无对策,这就是你得承认美国、中国国情不同。但是从人类文明总结共性规律来说,靠法治化、靠制度去防止以后屡屡出问题,那是大家必须承认的一个原则。我们现在讨论的这种有了透明度而公众实现知情权以后,公众参与之中一定会带来的,是美国进步时代那样最后逼出越来越像模像样的税收制度、预算制度、公共意愿表达机制,媒体对于政府的监督作用,“亡羊补牢”的各种纠错、风控制度。大家一起在法治化的轨道上,使社会的运行防止和减少各种各样不幸事故出现的代价,使成本尽量低,发展效果尽可能好——无非就是这样一套规则。我们现在预算管理改革从首先强调的透明度和完整性切入,是非常符合学理分析的。它后面隐含的意义,是中国可以设想,哪怕没有正面设计的政治体制改革,但只要坚持从政府活动范围、方向要领、政策要点统统都有反映的预算的提高透明度切入,后面带出来的,就是可能发展出实际上在政治体制改革概念下需要完成的那些任务。这是财政服务于深化改革全局非常重要的作用,是我们心里要有数的财政的制度建设作用。

  预算的透明度、完整性后面,跟着的还有技术上大家要了解的预算体系,四本预算支出,里面还有一个当时影响很大、触动部门既得利益的“重点支出以后一般不再挂钩”。预算体系要具体化到一般公共收支预算、资本预算、基金预算,还有社会保障预算四个部分。预算内容里过去认为是重点的,必须以挂钩形式来特别吃偏饭保证的农业、科技、教育、精神文明、计划生育等等,在三中全会以后说原则上不再做挂钩处理。重点仍然是重点,但是都挂钩,实际上是违反理财规律的。财政部统计,当时整个支出盘子里的48%(差不多一半)已经固化。本来理财需要有统筹协调的弹性,这个弹性越来越小,越来越违背理财的规律了。有些当年强调的挂钩,是体现了那个时候各个方面可接受的解决方案。比如科技投入被特别看重——当时我也参加了反复讨论的中长期科技发展规划,全国动员了几万人,活跃地参加讨论的有几千人,反复讨论以后所形成的中长期科技发展规划里,带有当时一个具体规定,是每年财政支持科技的支出,要超出一般经常性收入的增长幅度。财政一般的稳步的收入里面,要以越来越高的比重去用于支持科技支出。那时也没有人提出异议。但你仔细想一下,如果真的能这样长此以往,会不会形成科技在整个支出盘子里所占的比重不断上升,它会越来越趋近于100%,把其他的支出项目逼得越来越小(趋近于无穷小)。这一条显然在没有时间限制的情况下,是有其荒谬之处的,只是当时没有人提出我这种更具体的分析。到了明确不挂钩的时候,才解决了这个问题。科技支出应得到足够的重视和应有的支持,这个原则继续存在,但显然不能说每年加码,不是一个简单的挂钩式处理能解决好的事情。

  对于冲破实际生活中间形成的所谓利益固化的藩篱,这也是个例子,各个部门都会努力发出声音,争取自己部门感觉最满意的结果。面对这样的强大力量,理财要服务的全局,里面怎么协调处理各个方面他们的诉求,对于财政系统工作人员来说,确实需要好好琢磨带有艺术性的处理要领。在实际工作中大家也可以听一听一些老同志的说法,80年代年年赤字,各个部门都上财政部来要钱。过去李先念同志当了多年财政部部长,他军人出身,腰板硬,他说的是“要钱没有,要命一条”,你们这个要求满足不了,对不起。到后来呢?王丙乾同志在吴波老部长让贤之后,80年代初当了部长,他就得放低身段,所有的人来了以后特别客气,端茶倒水,而且要自己坚持送到门外,特别客气而比较柔和地让人家知道你的要求我们满足不了,但多少意思意思给一点儿吧,对方方面面,寻求摩擦系数最小化。这就是后来王丙乾老部长居然在连年赤字的情况下,还一直做到国务院委员和全国人大副委员长,不能说这不是一个相关的因素,得罪人越少越好。再往后有些部领导的说法演变为,我们现在只能说“要钱没有,要命也不给”,大家慢慢耐心磨合。这些事情到了地方上,有的财政局长说我们就是高级泥瓦匠,很多的事情过得去过不去,你得艺术性处理。这方面实际上处理的是永恒的收支之间的矛盾。终于走到这个坎上明确了:重点的继续承认你是重点,但不给挂钩。这是中央下的决心,财政部在这方面是促使中央在三中全会上下的决心,这也体现了预算管理的一项进步。

  还有跨年度的滚动预算,我早有体会:1988-89年我在美国做过一年访问学者,那时我是有意到联邦、州、还有地方各个层级上了解预算的具体情况。印象很鲜明,美国的联邦政府早早就是按照五年滚动预算的方式来做预算编制,每一份预算都是五年眼界,而且开始编制的时点都是提前在具体执行那个时间点(每年应该是10月1号开始,它的预算年度不是自然年度)之前的一年半,要开始做经济预测,作为讨论这五年滚动预算如何编制的基础。每一年的实际执行结果出来以后,剩下四年的内容,这时候往前滚一年,又是五年眼界,调整预测,调整预算内容,滚着来。我接触后就感觉这特别符合中国人“瞻前顾后,综合平衡”的理念,这是最好的形式。但中国人为什么过去想都不想这个招儿呢?中国人还没有这个预测能力。美国的国会图书馆我去了,听介绍说里面有四千多雇员,它是世界上最大规模的图书馆,但是管这些图书资料的人,几百人足矣。剩下的几千人干什么呢?都是各种类型的专家,支持美国国会参众两院专门委员会发挥作用,重中之重是,支持参众两院的预算专门委员会跟总统预算管理办公室,还有财政部磋商预算编制的内容。(美国财政部应该叫支出部,以国库的地位负责支出,有点像咱们的财政部国库司——国库司现在有集中收付中心,是参公单位,干的是政府的活儿,只不过编制卡死了,只好搞了一个支付中心以事业的名义干公务员该干的事儿)。美国的权力制衡之下,参众两院的专门委员会要借助国会图书馆的这么多政策分析专家、经济模型专家、软件编制专家、经济社会预测专家,各个专门领域里的各种类型的专家,在一起去讨论怎么优化预算(我的说法是“真刀真枪”,涉及各种实质和细节问题)。对这种跨年度滚动预算我看到以后,知道值得学习,但一直到十八届三中全会以后,决策层才终于下决心推动。推动中间各位也都知道,很快就不叫三年滚动预算了,叫做三年财政规划,还是滚着来的,但确实我们一开始没能力依靠预测编出一个像模像样的预算,如要硬编那也是拍脑袋。这是一个要经过长期努力才能达到的境界。但开弓没有回头箭,以后我们这方面要越来越多形成预测的力量、专业化编制的力量,而且鼓励多方参与,提高编制水平。中央如此,地方也要往这个方向努力。其他还有完善转移支付,加强支出管理,规范地方债务,规范税收优惠等等,今天不展开说了。里面很多都是热点,比如转移支付,曾经在很长的时间里是反复讨论的热点;地方债务问题,是现在仍然是成为热点的重大现实问题。

  政治局要求的第二大改革任务,是在税制领域。当时突出地列举了六大项。营改增终于在2016年5月1日起以立军令状的方式做到全覆盖,现在还要进一步细化和优化。消费税改革本来合乎逻辑地应该赶快推,比较遗憾的是现在管理部门一声不吭,不知道为什么这么急迫的事情,在消费税方面却拖起来了。说它急迫,是因为营改增以后地方没有营业税了,地方政府手里连一个稍微稳定一点的大宗税源都没有,对消费税原来打的主意,是把其中可以推到销售环节征收的税款,都交给地方,补充地方税收的来源,至少还是比较有支撑力的一大块。我们知道燃油税是消费税的一个品类,汽车、烟酒,烟花爆竹,珠宝首饰,还有一次性木筷等十几个税目,这里面凡是考虑可交给地方的,不能在生产环节交,如果交在生产环节,那么地方政府行为马上扭曲到在辖区之内拼命办企业,无论盈利不盈利,财源跟着来了,一旦开工有流转税,马上就有收入,所以必须放在销售环节。这样顶多刺激地方政府在辖区范围内加快市场体系建设,改进市场服务。虽然也会拉大一些地方的差距,但不会带来严重的扭曲。这个事情到现在为止,没有任何明确的的信息了,这也是个中国特色。客观的讲它已经带来了一个我们不得不讨论的体制上的问题:中国为市场经济配套搞的财政分税制,在共享税上原有增值税75/25分成,因为不可能百分之百都给中央,那样地方受不了,但更不能过多给地方,那样不光中央受不了,而且地方的行为会扭曲。最后压到地方只拿1/4了,仍然有汪洋同志当发改委主任时的一个抨击,说这种增值税里有一块切给地方的财政体制,成了万恶之源,指的就是哪怕地方只拿1/4的增值税,它也很有劲头在自己辖区内直接上阵办企业,造成地方政府职能转变中事与愿违,形成职能扭曲。现在大家知道,增值税这第一大税改成了中央地方对半分,说有2-3年的过渡期。把这个第一大税增值税按照对半分来处理,一旦地方政府普遍感觉能这样稳定下来,大家可想而知,地方政府的职能会怎么样扭曲。这个事情现在说起来,是个税制的改革问题,但它又联系到整个政府职能合理化转型等共同关注的重大问题。

  另外,还有资源税,值得肯定的,是从量变从价,这样就使税收的调节机制可以跟着资源产品的稀缺性和在比价关系上这种稀缺的自然资源产品以后的价位走高(高于其他一般物品),而充分发挥作用——调节机制在从量状态上是不行的,跟着从价这个调节机制,可以水涨船高,在发展中更好地起作用。比较典型的像煤炭:设立煤炭资源税的时候每吨收2-3元,各个地方有差异,那个时候平均的市场价格一吨也就是30块钱左右,以后冲高到600块钱,20倍上去了,高的时候接近八九百元,几十倍上去了,还是每吨2-3块钱,那就无关痛痒,基本丧失了它的调节作用。后来终于走到了从量变从价,跟着价格,税收水涨船高。再有扩大覆盖面,现在还在推行从河北开始、以后扩大到十个省级行政区的水资源税。

  剩下的还有三个税,一个是环境税,这是环境收费平移,于2018年环保部门和税收部门结合在一起,已经开始征收。再往后是两个啃硬骨头的任务:一个是个人所得税,一个是房地产税,都是直接税——其税负按照一般的理论分析和实践观察,它无法转嫁,在哪儿交的税,纳税人就直接是税负承担主体。这种直接税的性质在个人所得税上是最明显的。你个人交了,就直接是由个人承担了。2018年的这一轮个税改革可能各位都关心,终于迈出了“综合”的步伐,而且顺应社会诉求提高了起征点,还推出了针对性专项扣除,值得肯定。但很遗憾还有一个最突出的问题:劳动的四项收入综合了,非劳动的收入一分钱都不碰,而最高边际税率还仍然维持着45%,这样一来,形成了对于劳动收入实际上的税收歧视,收得如此高,就违反了社会主义分配原则里特别看重的按劳分配。具体生活中间,这会促使要稳住高水平专家团队的企业,特别是一些高科技企业,他们的负担上升,如不给专家增加待遇的话,他们会“用脚投票”。一个直接表现,是在粤港澳大湾区概念出来以后,本来要乘势大干一场的广东、深圳那边,面临的却是一些外籍专家感受到今年开始年度综合征收,综合机制的个人所得税负担上升,要用脚投票跑到香港、跑到新加坡去了,于是催生出国务院下文,粤港澳大湾区那边地方政府对于这些专家型的企业就职人员的补助,免征个人所得税。什么意思?就是往回找对冲。实际的税负上去多少,地方政府以专项补助的方式把它冲掉,而这个专项补助是免个人所得税的,维持原来的实际收入水平不变,这样才能遏制“用脚投票”所带来的不良影响。对这个事情还有进一步举一反三加以观察的必要。粤港澳大湾区如此,其他的地区会不会有同样的压力?有些人说今年的个人所得税是“秋后算账”,确实如此,接近年底的时候,综合在一起,可能会有一大批人嗷嗷叫。我们需要再继续观察个人所得税到底怎么更合理地往前推进。我们在内部讨论中,也向财政部的领导提过建议,应密切跟踪,有必要的话赶快做一些调整,比如在综合的那些劳动收入的税基上再打折扣,让纳税人不至于那么难受。

  房地产税更是硬骨头了。可能各位也知道,我这些年的观点是一直坚持这一改革势在必行,也挨了不少骂。实际生活中,中央所说的加快立法,迟迟没有加快,这是很典型的要啃硬骨头的情况。说到房地产税,从有房的到无房的,从年纪大的到年轻的,很少有人表示赞赏,一般大家都天然地在这一直接税上表达了可以理解的“税收厌恶”——最好没这个税。但是我们研究者要出以公心。有人问我,说贾康你们家几套房?实话实说,我和直系亲属名下也是多套房。我在中央财经大学一位著名教授那个地方交流的时候,他打哈哈跟我说,贾康你应该主张从第7套房开始征收。我就问他助手,我说咱们这个大教授是不是6套房啊?他含笑点了点头。这种情况从自己的感受来说,当然是没有这个税最好。但你看看美国他怎么成为世界强国的?直接税为主——联邦政府是个人所得税,要占其收入快一半,然后是工薪税(实际上就是社会保障税)也是直接税。这两个税就占了联邦政府80%出头的收入,过日子就靠这两大税种,解决了中央层面的问题。到了local这个层面,主导的税种是非常清晰的,是他们称为财产税或不动产税的房地产税。早早在“进步时代”就确定这个框架了,好处是什么?初次分配环节甚至没有中国现在这么看重的所谓比较中性的增值税——美国不考虑增值税,在初次分配的环节鼓励大家抡圆了膀子创业创新,只是州这一级在流转税方面有销售税(在美国的市场上买东西,一般都跟着打出一个条子,标明,这个物品价是多少,价外税是多少,这是让所有的购买者都心知肚明是怎样一个税收情况),主要满足州这一级的“钱从哪里来”的问题。上头的联邦政府,底下的地方政府,这两级都靠直接税基本就把过日子的问题解决了。中国要走向现代社会,必须构建现代税制,这方面不攻坚克难解决直接税制度问题,我觉得是无法想象的。当然在立法过程中“走向共和”要考虑什么?又不能简单照搬美国房地产税的那个普遍征收办法。那是管理成本最低的,你只要有房产(这很好认定),你就必须交税,每年都得交。你说我没有现金交不出来,税务局会说你把房子卖了来完税,然后你愿意怎么着我不管,你再买个小房子,你再租个房子,或者你现在真的是变成穷人了,政府给你特殊的保障待遇,都可以,但你要想不交你现有房产的这个财产税,没门,美国就这么简单。中国不行,我们立法过程中先要建制度框架,使社会可接受,就必须解决一个免税怎么做、“第一单位”怎么扣除的问题。是扣人均多少平米,还是扣第一套,还是扣前两套,这都有各自的利弊,讨论起来有很多话可说。最好不要再继续这样在网上大家宣泄情绪,只讲观点的这么争来争去,应该按中央的精神,进入立法过程之后,有供全社会讨论的初稿,有公开直播的电视、广播的听证会,各派主张的代表人物,不要光讲你主张的是什么,有什么思路和观点,一定要跟着说你是怎么论证你这个主张和观点的,你的论据在哪里。我觉得这才是中国走向进步必须要做的事情。

  税制改革六个方面的进度,总的说显然没有达到中央时间表的要求。现在已经接近2020年了,中央说的财税改革重点基本的事情2016年希望做出来,对不起,没有达到这个时间表要求,但是我们也别无选择,必须要继续努力来攻坚克难。

  再往下特别突出的,要讲讲财政体制问题。财政体制最简单地说,建国后经历了反复探索,80年代我做研究生的时候,看到内部编的财政体制的材料,感觉真的读不下去,非常复杂,但是我也有个认识,说体制改革,一定要搞清楚财政体制概念之下到底是哪些内容,体制演变的来龙去脉。硬着头皮看了多次,自己试着把它总结出来。一直到文革之前,财政体制改革大概是9次,加上文革后分灶吃饭是第十次,还不包括那些小的调整,频繁的调整、最主要的总结是这个体制演变过程被称为“放乱收死”。传统体制下,就想以财政改革来分权,但“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就叫,一叫再放”。折腾了几轮以后,咱们再次放权,那就是80年代初分灶吃饭,“划分收支,分级包干”,向地方分权,地方积极性调动起来了,再往后发现它的副作用又出来了,就是诸侯割据式的地方保护主义,企业仍然不能摆脱行政隶属关系控制,只是条条为主变成块块为主,仍然是条块分割,按行政隶属关系控制企业,这样迟迟不能画出企业公平竞争的“一条起跑线”。在反复探索中有曲折,终于走到了90年代,南巡后确立市场经济目标模式,小平点将,由朱镕基在一线主持经济工作,以副总理的职务掌管经济大权,后来被人称为“经济沙皇”——这个比喻,很有意思。李鹏同志是总理,他也很配合,他就真的对经济事务不再过问。在这种匹配之下,朱镕基同志在一线以极大的魄力,具体主持了影响深远的可以称为里程碑意义的1994年分税制改革。我最简单的评价,1994年这个里程碑意义,是终于以经济性分权取代了行政性分权。看看在分税之前比较典型的地方包干,这是从80年代延续到90年代前期的,类似于分灶吃饭框架之下,每个地方都跟中央定一个具体办法,然后争取一定几年不变,五花八门,没有两个地方同样的。这是怎么定出来和加以维持的呢?那就有频繁的、复杂的讨价还价的谈判,而且以后演变中间还要不断“跑部钱进”。“跑部钱进”哪里是客观的、规范的、能使中央地方关系形成一个稳定解决方案的机制呢?根本不是这样的一套东西,始终不能稳定下来,而同时,从中央到地方,企业那边仍然是按照行政隶属关系控制他们的情况下,不论体制怎么分、怎么定,总是要把自己企业产生的可进入公共资源分配领域的资金,以隶属关系为依据交给自己行政主管“婆婆”的那一级政府。比如在北京,地面上有中央的企业,有市的企业,有区的企业,有街道的企业,各个企业所交的这些税,规则是中央企业进中央库,市级企业进市级财政金库,区级企业进区级财政金库,这么处理,带来的是各级行政主管以婆婆的身份,对于企业可以过多干预和过多关照,同时这些企业的高管是按照官本位、行政化阶梯由组织部门安排定,企业可分配的剩余这种公共资源(从理论上说的剩余产品进入公共资源分配领域体现的财力)是在婆婆主导之下,按照隶属关系交到婆婆手里再去支取。同样的市场,同样的物价,都在北京的地面上,但是过多干预、过多关照以条块分割方式展开,五花八门的各种各样的非经济因素,交织而成政府的各种复杂的干预之下,企业不可能公平竞争。后来想简洁化,就搞承包,而承包甲乙双方应该是平等的。实际上哪里能平等?行政主管意愿主导的承包契约,对承包基数等从年初一直修改到年尾,没有真正的自主权和公平竞争可言。所以,1994年的这种制度成果的里程碑意义,首先是以经济性分权正确处理了政府和企业的关系。同学们可能接触到很多业务部门的同志,他们说起财政体制来,直截了当地说是处理中央、地方关系,这没有错,但是很不全面。我特别强调,一开始在80年代我反复琢磨体制以后就开始强调,财政体制是两大关系(后来说全了是三大关系)的会合点、交汇点。第一大关系排在前面的,应该讲的是政府和企业的关系,后面有中央地方的关系,以及大家现在越来越感受到的公权体系和公民、和作为自然人的纳税人的关系。三大关系汇合在财政体制上,对于全局意义最重大的,首先是怎么正确处理政府和企业的关系,那么也就回到咱们前面说到的现代市场体系中的最核心的关系。

  什么叫体制?汉语里有几个词很有相同之处:制度、体制、机制,有的时候大家把制度、机制并称,有的时候说体制,也说到制度。这里面的差异到底在什么地方?咱们往往说“体制内”、“体制外”,人们也都心领神会,但通常没有人去仔细抠过相关概念。我的理解,英文里有三个词跟这个有关,一个“institution”,直接翻译就是“制度”,一个“system”,体系,或者体系跟制度可以合并在一起理解,还有一个机制”mechanism”。按照中国汉语我是这么看的:“制度”比“体制”可能更广一点儿,它既包括自上而下的,也包括平面展开的。比如我们说财务上要有自律,自律也可写成一些规则,平面上的自律也构成一种制度,但是要讲体制,它一定是有一个上下之间特定的关系,也就是说体制比制度窄一点,要集中一些,很明显特别讲到的是我们公权系统内上下关系怎么处理。所以,一般人理解,财政体制是解决中央和地方的关系问题,就是突出了这样一个观察视角。机制,可以更多地渗透到微观,也可以说适应性很强,很灵活,更多强调的是在运行过程中各种要素是怎样一种相互连接,是这些要素之间所形成的作用展开的那一套因果关系的总和,它被称为“机制”。汉语里很多东西,大家约定俗成,当你要做研究的时候,特别是咱们写博士论文时,要加小心,要先在前面给出一个你自己理解的定义,避免以后其他老师们挑毛病的时候,找到你有些什么硬伤式的差错,写毕业论文的时候,这些概念一定要在提出、涉及的时候,给出自己明确的定义。

  我们现在说到的财政体制,是把政府和企业(是一种自上而下的管理调控)和中央与地方(也是一个带有自上而下特征的管理),再加上后来我认为必须加上的1994年以后清晰化的公权体系与作为自然人的公民的关系(比如公民要把他们的一些利益,以个人所得税、财产税的方式做让渡,当然也是一个有垂直特征自上而下的调控管理)。这些东西混合在一起,称为财政体制。

  对于全局的意义,首先应肯定1994年解决的是企业在政府面前,可以不分大小,无论经济性质,不看隶属关系,不讲行政级别,就是依法纳税,该交国税交国税,该交地方税交地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境,企业自主分配。这才真正划出了公平竞争的一条起跑线,这叫经济性分权,首先正确处理了政府企业的关系,从而打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划、跨经济性质兼并重组的广阔舞台。否则,不会有到现在可以看到的,包括国有企业的高管都能够考虑不再由组织部门任命,而是由企业家市场竞争产生——当然,这个事情还做得不够彻底。

  现在国企高管被控薪,以后怎么解决呢?要我说,如果你越来越多依靠企业家市场产生国企的高管,那么就可以逐渐地达到最后双轨并成一轨,除了极少数不得已的特殊情况下,是由组织部门任命国企管理人员,其他的,基本都是靠企业家市场产生,那么他们的薪酬就可跟着市场调节机制,应该是随行就市。原来的国企限薪这个纠结带来的很明显的问题,就可以通过这个机制来化解。你凭什么要把人家到了工农中建这么重要的银行领导岗位者的年薪,死死按在120万元上?120万元比一般很多人的收入已高很多,但对于金融这个竞争激烈的行业来说,是不匹配他们那种金融界巨子身份的。所以,就必须很荒唐的规定:这些中组部管的干部限薪(金融还算网开一面120万。其他的呢?实体经济就80万、70万),然后你自己看着办。怎么办?心胸开阔的说我在这儿受到限薪,其他中组部不直接管的人,你们照样随行就市,于是很多中层管理人员比他的董事长的收入还高,如能够心安理得接受,那这个人胸怀开阔。另外一些人就不接受了:你得跟着我限薪,我限薪了你再比我高,班子中一个个都比我高出一大截,我心里做何感想?“不利于班子团结”。底下的中层干部更别想,我天天指挥你干活,而你的收入比我高两倍、三倍,那休想。这样武大郎开店的也不少。整个国企怎样拢住高端人才的团队,怎么解决这个问题?需要从分税制的逻辑来讲,正道是什么?对接经济性分权,对接市场调节机制,各种要素都应该以市场为决定性作用来配置。

  1994年,首先正确处理了政府和企业的关系,同时正确处理了中央和地方的关系——以后没有体制周期了,不用再谈什么一定几年不变(过去说的中央地方间的“一定五年不变”,实际上从第二年就开始不断地变,中央过不了日子了,向地方借钱,再下一年,说借的钱不还了,很没面子地赖账。这些事儿,地方和中央之间像猫鼠游戏,藏着掖着,在这里面互相暗中较劲儿。到了1994年以后,基本的情况就是整个财政收入分为税收和非税,全国财政收入这个百分之百的蛋糕,按照收入划分原则,产生各个地面上依体制规范形成的财政收入,中央本级收入和地方本级收入都是很清晰的:哪些中央税,哪些地方税,各自有税收,共享税则一刀切——增值税75/25分成,北京、上海如此,新疆、西藏、宁夏、青海也如此。还有一个保地方既得利益的安排,这也是朱镕基同志当年下决心做出的妥协,以1993年为基数做税收返还。开始地方很看重这一块,现在这么多年下来,应当怎么看1:0.3返还?准确地说叫做0.7:0.3返还,中央拿2/3以上。地方看起来分得的财力的绝对数,还在增长,但在整个支出盘子里,它的份量(相对份额)不断递减,到了一定的时候,就可以忽略不计了。这也是渐进改革值得总结之处。各路诸侯好不容易感觉自己可以把1993年的这个基数打足,是可以支撑过多少年的日子,但过了20年、30年来看,当年的那个基数在现在的盘子里,就是很小的一块。

  再往下,就是规范地建立过渡期转移支付制度,现在分为两种:一般性转移支付和专项转移支付。两大类的转移支付,使中央级财力的一大块又到了地方去使用。这在实际生活中很有意思,是被很多人拿来抨击1994年体制的,说1994年体制搞了新的中央集权。像吴晓波,这是很有见解的一位媒体人,他的很多观点我也觉得很受启发,但是他在这个事情上,抨击分税制方面,我觉得他说偏了。他说1994年朱镕基总理搞的分税制,使中国重回集权体制,这个集权体制可以一直追溯到秦始皇时代,而且很悲观地说,我们这些人有生之年可能看不到这个体制的改变了。他是直观地感觉中央手里拿这么多钱,然后怎么一大半又给地方了?你直接让地方拿钱不就得了,这是干什么呢?

  需要理解,中国这么多的地方区域,存在非常明显的“横向不均衡”,一定要使中央政府有一个能力,能以“纵向不均衡”来做转移支付的调节。中央从北京、上海等发达地区地面上,按照体制拿到的收入,归堆以后,更多地回到地方,可不是回到北京上海,回到的是中西部,特别是最需要帮助的欠发达地区,这样才合成地方的总收入盘子。在具体账务处理上,在2009年以后,由中央代地方发债形成的赤字,有了一个地方赤字新概念。再往后,现在财权、事权、体制规范处理完了以后,整个全国财政收支里的赤字,是中央地方两块合在一起的赤字,就是这样一个中央、地方财力分配关系的框图。1994年在以后,中央政府能够凭借体制,稳定地收取主要发达地区提供的收入,进而行使它应行使的中央政府职责,是直接关系到国家统一、民族团结、区域协调的大事,是中央必须要做的事。网上前一段有人说,抠过所有地方资料以后,可知全国只有沿海7个地方, 是当地的收入多出一块来给中央做贡献的,其他的20多个地方,全都是吃中央补助的,所以感觉这又是搞了中央集权。其实,恰恰这是一个分税制的功绩,即分税制终于使中央有能力按照体制把富裕的地方稳定提供的、不用“跑部钱进”扯皮去处理的这些可集中财力,由中央拿来以后,有针对性地支持欠发达地区,去实现邓小平所说的发达区域、先富起来的区域、要回过头来支持欠发达经济区的愿望。这种情况在国际上其实是惯例。我们读研究生时就知道美国、日本,它们的中央一级的收入,在整个盘子里是大约70%,到支出看,中央一级的支出是反过来的,只有30%,中间相差的40个点,就都是转移支付。为什么没有人抨击美国这种联邦制,以及日本这种单一制,是搞了过度集权呢?为什么到中国就变成过度集权呢?还是对于这个财政体制望文生义,没有真正看明白。实际生活中这个问题很普遍:人们总是说地方财政收入占的比重也就是50%出头(曾经低到45%,现在55%),支出则要占到80%,说明这个体制太集权了。这是对财政体制严重的误解。我们在这个方面与美国是有共性的:大国中央级的财政,一定要有超出本级支出需要的更大一块财力,才能履行中央政府应该履行的调节区域差异、维持国家统一、民族团结的职能。我的说法,就是地区之间的横向不均衡,要求有中央地方间的纵向不均衡来加以校正。

  中国这种区域间的不均衡,在全球来看是极其突出的。90年代初,那时候胡鞍钢的一些研究还是比较值得称道的,他那时候做的一个工作,是他和助手下笨工夫,把可以拢到的全国各个县级行政区的年鉴,统统拢在手里。全国几千个县级单位,能拢到的全拢在手里之后,抠各地的人均GDP——抠出来的结果,是全国这种大概几十万人口县级行政区里的人均GDP,最高的是珠海特区的斗门区,最低的是贵州省的晴隆县,差异是88倍。这要说到国际上,可能会难以置信的。我们到澳大利亚考察它的转移支付制度,繁荣区域是悉尼、墨尔本所在的维多利亚州、西南威尔士州,各自都有几百万人口,整个澳大利亚一千万人口出头儿,几个主要繁荣地区把大部分人口都集中了。而北方领地地广人稀(对其首府达尔文港,可能有些同学有印象),合在一起只有19万人,但是它的区域差异从人均国民收入、人均GDP看,只相差约20%,这就是国情的不一样。澳大利亚人面对这种差异,非常自豪地说发展了全球最高水平的转移支付制度,我们现在于1994年以后,这方面是应该肯定体制上的进步的。前面共享税一刀切,不给“跑部钱进”去拉关系处理问题。后面是越来越多客观地以因素法一般性专项转移支付,以及越来越受监督的专项转移支付,去协调区域间的差异。这是值得肯定的1994年的制度成果。

  另外要讲到1994年以后的问题。基层财政困难,隐性负债,土地财政等,是怎么来的?我的基本说法,不是分税制造成的,是分税制在实际贯彻中受阻,在实际上没有真正贯彻落实造成的。我们也下了一个笨工夫,2013年把所有省级行政区的省以下体制文件拢在一起,差不多全中国已基本拿到手,看到的省以下体制,像浙江这样赫赫有名的区域,是否实行分税制?否。浙江直接说省以下他不搞分税制。福建也是否,辽宁也是否,中部的湖北也是否。另外说“是”的地方,你仔细看看,哪是分税制?都是分成制和包干制,五花八门,复杂易变,还是讨价还价定了,说一定三年不变,可能第二年就变了。省以下并没有真正的分税制,说明我们大家都感觉要解决的基层财政困难,还有土地财政、隐性负债等等问题,打板子打在分税制身上,是打错了地方。

  分税制是跟市场经济匹配的,搞市场经济不搞分税制,是没有出路的,这是大是大非的判断。所以,我们在这个认识上,明确指出省以下没有进入分税制状态,必须依靠深化改革去解决。怎么解决?病理分析不复杂,中国的五级分税无解,要靠三级分税,那就必须在政府的整个架构上来一个扁平化的改革。省直管县就是想做这个事儿,而乡财县管已经把基层的乡镇变成了非实体的层级,就不要再考虑给乡镇配税基,也没条件给它配金库。省以下的市和县,如果能按浙江经验搞成同处一个平台,中央、省、市县三级框架之下,各级政权有自己合理的事权,再配上财权(关键是税基),形成各级的预算,明确各级的产权、举债权,再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向专项转移支付,这才是寻求在1994年的基础之上,我们把“财权和事权相顺应,财力与事权相匹配”的体制推到一个意愿中状态的正路,才能以此真正去追求长治久安。我已经在很多地方反复强调了,相关的病理分析不复杂,必须下决心通过配套改革,在架构扁平化以后,找到长治久安的出路。

  十九大很长的报告里说到财税很简洁。很显然,体制理顺成为首要任务,并进一步强调预算的规范透明和绩效管理,突出了税制改革和地方税体系建设。在具体的要求方面,事权的改革已经开始,在2016年以后首先从最敏感、最棘手的共享事权切入,形成了几轮的文件。共享事权在全国来看,分出若干大类,不同区域在不同的大类里面。规定为不同的台阶,这样来把支出责任有区别地量化和可操作化。我们所说的事权的一览表、终于做到了明确共享事权怎么样具体地共享。操作上,比如医疗支出责任,中央、地方要一起管,在北京、上海,中央负责10%,到了民族地区,就负责90%了,不同的台阶,都规定好。当然这就是可操作的,是值得肯定的。最后要把这样的方式覆盖到所有的事权,穷尽所有的事权安排。中央与地方各自专门拥有的好办,而大量共享的事权,要统统按照这样的文件覆盖住,然后可以动态优化,再逐渐总结经验来改进——方案上不是一成不变的。

  总体来说,最概括地强调一下:走向现代国家治理,我们已在攻坚克难的改革深水区,财政上很多看起来是管理的、技术性的事情,其实却是服务于把配套改革攻坚克难的硬骨头啃下来的事情。整个政府架构的改革,从经济改革推进到政治体制改革的很多任务,宣传上可以低调,但以大家最容易接受的“加强管理”的方式切入,实际上完成的任务,却是服务于中国的全面配套改革,服务于现代化必须冲过历史三峡经受考验,而达到伟大民族复兴战略目标的实现。

  下面我抓紧时间回应一下收到的几个问题。“去年资管新规出来后政府引导经济发展募资渠道受到限制,请问从政府端有解决措施吗?”这是一个很现实的问题。中央强调防范风险的情况下,各个部门都一度以管得严作为自己的政绩。像财政部门也是屡屡发文件,要求严格管理PPP,在这方面控制风险。政府引导基金是政策性融资体系的一个组成部分,它的募资渠道受到限制,如果能规范化发展,应该说是有利于经济健康长远发展的。从政府端解决措施就得来作设计了,比如对现在PPP、还有政府引导基金等等,在可能形成新的地方债务方面,应怎么认识?我的基本观点,是我认为不可能在PPP事项上,以及政府引导基金推进过程中,以为政府做这个事情可以和一些新的债务没有关系?不可能。PPP是伙伴关系,怎么可能所有的债务都在企业的那个伙伴一方,而不在政府伙伴一方呢?政府的可行性缺口补贴,反映在滚动预算中就是三年,你可以认为这是支出安排而不是负债,那么以后呢?20年、30年、50年中的那些可行性缺口补贴,是不是或有负债?在这方面应该正本清源,有堵有疏,但总体来说应该更推崇的是堵不如疏,把这个关系想透以后,大家一起来探讨怎么样去防范以后政府或有负债的风险。政府应力求以四两拨千斤的机制拉动社会资本,控制整个负债中的风险,这就是大家在一起做的有意义的事。政府引导基金也要注重这个逻辑,母基金带出一大串子基金,是四两拨千斤,这方面不可能政府没有任何债务压力,至少或有负债这方面的风险,你不能否定吧,但是不能因为有这个风险,那就什么都不能动了,把小孩子和洗澡水一起泼出去,那就弱智低能无所作为了。所以,一定要有定制化的风险防范措施,但是基本哲理上是疏堵结合,堵不如疏,大禹治水式的解决方案设计。

  另外一个问题:“政府与市场之间的关系问题上,怎么看待社会组织在社会治理中应该扮演的角色?”有人探讨并强调社会组织的作用,我有些体会。我在自己60岁的时候和同道者组建了规范注册的社会组织里“民办非企业”性质的智库,名称为“新供给经济学研究院”,可能有的同学有印象,开展活动,还不断推出我们的公开出版物,这是社会组织在中国社会里可能产生建设性的一种方式。民办非企业的智库是独立的,不要求找挂靠单位,就是每年接受民政部门在社会组织管理环节上的审计和年检。我们自己也注意到这个来之不易的独立性,要努力对接到这种社会组织可能产生的一些建设性作用上。经济学的框架研究方向上,我们特别注重建立与发展的基础理论,就是新供给经济学;实操方面,适应社会、地方政府、企业的要求,研究PPP,研究养老金融等等,这也就是值得我们看重的发挥作用的空间。社会组织这方面是应该有所成长的。国内最近的氛围也不必讳言,是越控越严,听说在北京已经不可能注册像我们这种没有挂靠单位的独立智库了。有心在这方面有所作为的同学,需等待以后新的时间窗口。

  下一个问题:“您认为中性竞争理论是处理政府和市场边界问题的充分必要条件吗?”已有人强调,竞争中性要通过所有制中性来真正实现。这个中性竞争,现在一般称为竞争中性,说的其实就是公平竞争之意。竞争中性就是不偏不倚,市场企业作为竞争的主体,应该是依法给他们公平竞争环境。在贸易冲突升级以后,外部有压力的情况下,我们很高层的官员直接把竞争中性这个概念说出来,对接了国际上大家认可的这样一个前沿理念,但跟过去我们正面肯定的公平竞争没什么区别。这个积极的姿态是值得肯定的,是对标国际上的术语。当然,后面所有制的方面,就引出了更激烈的争议,人大的周新城教授自己非常理直气壮地在《红旗文稿》上登高一呼“消灭私有制”之后,又专门在昆仑策那个网站上挂出长篇文章,抨击高尚全副主任的“所有制中性”。我是不接受周教授的观点的。我和苏京春博士终于在国经中心的公开刊物《全球化》上发出来的文章,就是不认同周新城教授所说的消灭私有制。在马克思主义的经典文献里溯本求源、正本清源,可得知他们以德文写作的《共产党宣言》中,原话不是“消灭私有制”,是“扬弃私有制”,这是德国古典哲学里非常严谨的用语——扬弃的主体不是被消灭,而是升华。我们有全套的论证。很有意思的,是以马克思主义为指导原理的我们这个社会,这么多年来大家战战兢兢、小心翼翼地都绕着走,不敢正面讨论这个问题。这个扬弃私有制在共产党宣言里的表述,后面跟资本论里那个非常重要的表述“重建个人所有制”,是一脉相承的:马克思讨论了股份制所带来的资本私有制的扬弃。为什么能扬弃?因为股份制带来了资本社会化,这种资本社会化引出的私有制的扬弃,就可以更好地对接共产党宣言的初心。这个初心又是时下宣传上不敢直接挑明了讨论的“自由人的联合体”。这在经济上是什么表现,就是“重建个人所有制”。

  时间关系,我只能点到为止的说一下这些看法,今天只能就此打住了。争取以后有机会再和各位做更多的交流,感谢大家在没有休息的情况下,耐心听我汇报这些不成熟的看法。谢谢大家!

  (全文完)

人物介绍

 贾康  财政部财政科学研究所所长、研究员  1954年出生,经济学博士,中共党员。著名财经专家。现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师,中国财政学会副会长兼秘书长,财政部高级技术职务评审委员会副主任,中国税务学会、中国金融学会和中国国债协会常务理事,《财政研究》主编,北京市人民政府特聘专家,福建省人民政府和安徽省人民政府顾问,西藏自治区人民政府咨询委员,中国人民大学、国家行政学院、南开大学、厦门大学、天津财经大学、西南财经大学、广东商学院等校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目,赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题,撰写和出版多部专著和数百篇论文。2002年6月24日受朱镕基总理之邀和2003年6月27日,2004年5月18日,2005年7月12日受温家宝总理之邀,2006年7月11日受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。孙冶方经济学奖获得者。国家“十一五”规划专家委员会委员。学术成果:·《财政本质与财政调控》(专著,经济科学出版社1998年)·《转轨时代的执着探索——贾康财经文萃》(文集,中国财政经济出版社2003年)·《财政与发展》(主笔,浙江人民出版社2000年)·《转轨中的财政制度变革》(主笔,远东出版社2000年)·《中国财政50年》(总纂、副主编,中国财政经济出版社1999年)·《中国财税改革三十年》(主编之一,人民出版社2008年)·《中国财政通史》(多卷本专著,任副主编及当代卷主编,中国财政经济出版社2006年)·《科技投入及其管理模式研究》(主笔,中国财政经济出版社2006年)·《我国住房改革与住房保障研究》(主笔,经济科学出版社2007年)·《亚洲金融危机与中国的积极财政政策》(主编,中国财政经济出版社2001年)·《转型时期中国金融改革与风险防范》(主笔,中国财政经济出版社2003年)·《世界贸易组织与财税政策》(主编,中国财政经济出版社2004年)·《地方财政问题研究》(主持,经济科学出版社2004年)·《部门预算问题研究》(主持之一,经济科学出版社2004年)·《公共财政与公共危机:“非典”引发的思考》(主编之一,中国财政经济出版社2004年)·《从民怨到民享——地方税费改革研究》(主编,吉林科技出版社2001年)·《教育投入问题研究》(主编,中国财政经济出版社2002年)·《市场中的国有企业》(合作,人民出版社1992年)·《中国社会主义财政理论与实践》(副主编,中国财政经济出版社1993年)等