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走向“现代化国家治理”的财税配套改革

发稿时间:2019-05-13 13:33:05   来源:“贾康学术平台”微信公众号   作者:贾康

  谢谢万达院长。尊敬的李罗力理事长、思平市长、鸿义市长,尊敬的到会各位专家、嘉宾、朋友们,大家好!今天很荣幸来和大家交流。主题刚才主持人已经介绍了,我将研究者的定位谈谈怎么认识走向“现代化国家治理”的财税配套改革。我汇报一个多小时,后面还有思平和各位专家点评。鸿义市长过去主管过财政,见到面他就提了一些尖锐的问题,我试图在汇报中也回答一下。结束之前非常愿意听到大家的批评指正,并提出各自最关心的问题,我们可以通过讨论互动的形式,作观点的交流,争取更好地深化认识。

  首先说说怎么认识财政。今天到会场外面,有中央广播电台的记者采访我,说先讲讲财政和老百姓的关系。“以政控财,以财行政”的财政分配体系是以政府体系为主体处理公共资源配置的问题,涉及的是公共事务和政府必须承担的公共服务职责。大到国家安全、国土开发,小到老百姓过日子其实都不可缺少的各种公共设施、生活条件,比如说我们住在城镇、社区里出外活动的时候,路面必须是硬化的,晚上必须是有路灯照明的,方位识别系统的门牌号码必须具备——平时大家不一定在意,但这些东西是生活中不可缺少的。至于千家万户子女的教育必须有义务教育制度的保障;大家关心的医疗方面必须有基本医疗保障(大病统筹这是为人们非常看重的保障事项);住房的“住有所居”,特别是低中端的人怎么住有所居?必须有保障房(具体形式经过探索,现在强调的是政府牵头以公租房和共有产权房提供托底的供给);还有养老越来越被人们所关注,中国老龄化中,现在这是一个非常突出的保障事项,必须有基本养老保障体系,以财政作为后盾给予支持。这些都是财政必须起到的作用,都属于公共资源的配置、公共服务的提供,又必然影响、辐射、拉动整个社会资源的配置。公共资源配置的优化,与整个社会资源配置的优化和绩效提高,必然有千丝万缕的联系,必然要作为一个系统工程来优化把握。

  中央在大政方针上,十八大以后,从三中全会到六中全会,即十九大之前,已有一系列值得我们看重和与今天讨论主题相关的基本概念提炼和表述。十八届三中全会好评如潮的“六十条”——顶层规划式的全面改革指导文件,里面最核心、最浓缩的理念,就是要实现“国家治理体系和治理能力的现代化”,我们可以简称为“现代国家治理”,这是一个有别于过去讲管理调控的“管理”、虽然一字之差但是内涵有极大不同的创新概念。治理更多是强调多元主体充分互动,把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控合在一起最大限度地释放活力、解放生产力。在升级的概念上强调的治理状态,实际生活中紧扣中国在工业革命以后严重落伍而要寻求实现伟大民族复兴的现代化的主线上,我们怎么样按照意愿推进现代化的过程。没有国家治理的现代化,我们所说的伟大民族复兴的愿景就是水中月、镜中花,一定要落实到这个核心理念上。

  “现代国家治理”的核心理念,往下对接的是三中全会“六十条”里多次出现的“现代市场体系”,是小平南巡确定市场经济目标模式以后,十八届三中全会进一步把它与中国的现代化诉求紧紧结合在一起的重要概念。强调现代市场体系概念所伴随着的重要突破,是终于说清楚了“市场决定论”。当年小平南巡以极大的魄力,解决了让最高决策层次确立社会主义市场经济目标模式的问题,但由于种种主客观条件的限制,那时的文件也还只说到市场在资源配置中发挥“基础性作用”。到六十条,非常明确地说是决定性作用。这个意义是非常深远的,现实生活中我们所说的政府怎么样更好发挥作用,怎么正确处理市场和政府的关系,都离不开这个大前提。我们在供给侧研究中所提出的新供给经济学框架,十分推崇“守正出奇”的理念:守正首先是守市场决定论,这是人类发展中文明提升到市场经济阶段,我们必须遵循的基本规律。市场决定,也就意味着在整个资源配置中,政府充其量只是一个配角,政府不可能决定性地处理通盘资源配置,要让市场充分发挥作用,这是要放在前面的。后面我还会说出奇,还必须处理好怎么样使政府更好发挥作用的挑战性任务。

  关于守正,六十条具有重大现实意义地给出了在市场主体的微观层面,必须紧紧抓住产权制度,把基本经济制度重要实现形式,表述为混合所有制。这个指导方针现在还在推动我们的企业改革,推动我们在实质精神上把握好大方向大思路,不要陷入“国进民退,还是国退民进”这样贴标签式理解企业改革问题的误区。共融、共赢的大道,就是混合所有制,国有企业、民营企业越来越多地可在现代企业制度标准形式——股份制框架下“混起来”,这是共赢的前提。

  对现代市场体系这么重要的内容,我在首先强调“守正”的理解之后,后面跟着的是中央强调了财政改革的定位——财政改革必须解决好要打造“国家治理的基础和重要支柱”,即构建“现代财政制度”的问题。全局意义上,这种制度建设优化,现实生活中是改革开放新时期从一开始直到现在,始终高度关注政府体系履行职能、发挥作用必须有我前面说的“以政控财,以财行政”体系的改革,这个改革是服务于全局现代化战略的。把“财政是国家治理的基础和重要支柱”表述到这样的位置,在这么高等级的文件中是第一次,但其在学理上是非常严谨的:财政处理的公共资源配置,必然和总体的资源配置紧密相关,它的公共资源配置的优化,对接的是政府更好发挥作用,对于全面改革发挥支撑作用,对于整个资源配置优化,要起到不可或缺的匹配作用。

  现代财政制度就是我们今天所讨论的主题。怎么样深化财税改革达到中央指导方针的意图,“守正”之后的“出奇”,是相当复杂的,决不是我们简单看国际经验,看我们过去有些什么自己初步的经验积累,然后中国就可以按照原来的认识一路现代化了。我们还必须在深化改革的过程面对一些非常复杂的、非常棘手的问题。政府和市场的关系,比如说我们过去认识到是理清二者的边界,各尽其责,既不越位又不缺位,大家都接受了,那么这是政府和市场划清边界、“井水不犯河水”的概念,但现在“螺旋式上升”到了在非常重要、举足轻重的公共工程、基础设施、产业新城和产业园区的建设和运营,以及国土连片开发这类重大的投资建设领域,政府和市场主体可以以合作伙伴的关系一起做——不是划清边界,而是大家在一起以伙伴关系形成契约,一个项目一做三十年、五十年,甚至还有案例长达一百年。这些认识都是很有挑战性的,都具有它的复杂性。

  守正而出奇,出奇要承担风险,争取出奇制胜——在现代化的冲关期,这条道是相当窄的,有种种复杂的问题,掌握不好就会走偏,但是我们别无选择,我们的希望之所在,就是在相对窄的通道里冲破现代化的“历史三峡”,冲关成功。瓶颈期过去以后,是我们跨越中等收入陷阱达到中央说的,2035年基本建成社会主义现代化、并乘势发展追求2049年建成现代化强国的新境界了。未来十几年,却恰恰是外部压力和内部矛盾凸显交织在一起,对我们最严峻的考验期。

  这三个以“现代”前置词来表述的重要概念下面,还必须说到,三中全会的“六十条”形成经济改革为重点的全面部署之后,顺理成章地又有了四中全会关于“全面依法治国”的重要文件,我把它称之为现代化为取向派生而来的“现代政治文明”。全面依法治国、依宪行政,这就是要构建高标准、法治化的社会环境,也是市场主体必须得到的现代营商环境。到了五中全会,则系统表述了“现代发展理念”,以创新发展作为第一动力,要带出协调发展、绿色发展、开放发展,落在人本主义主场上的共享发展。这样成体系的现代发展理念,在实际生活中,首先强调第一动力——只有创新才能带出现代化的发展过程,最后又落到共享发展的归宿上,这不仅是中华民族范围之内的概念,应是一直对接到领导人所说的“人类命运共同体”:中国的现代化绝对不是狭隘民族主义的现代化,中国的现代化就是在和平与发展成为时代主题之后,以共享经济的正面推动以及在“核威慑”的现实制约下,争取走出和平崛起之路,而中国的和平崛起不是解决“谁战胜谁”的问题,是解决和其他的经济体共同打造人类命运共同体的升级发展问题。在现代发展理念之后还应该再提到,十九大之前的六中全会的主题“全面从严治党”。可以这样表述,这是解决中国共产党作为执政党必须解决的一个“现代吏治建设”的问题。关于现代吏治建设在现实生活中的意义,咱们心知肚明。

  这些,就是十九大之前中央的大政方针,这个大政方针指导我们必须在2020年的全面小康没有多少悬念的同时,还必须推进全面改革部署取得决定性成果,这个决定性成果将决定2020年全面小康之后,我们还有没有后劲继续超常规发展,跨越中等收入陷阱。这里面的攻坚克难,体现在总书记多次说到的一句话“要冲破利益固化的藩篱”,不同的场合不同的讲话中多次运用这样的表述,这里面的内容,跟社会各界讨论多年的既得利益的阻碍怎么化解,实际上是一个意思。

  如果非常简要的说一下深化改革,可提几点过去已形成的基本认识。现在的挑战性表现在中国的黄金发展直观体现的高峰期离我们越来越远,高速往下必须调整为中高速,虽然还有黄金发展期特征的尾巴,但“矛盾凸显期”的特点越来越明显,到了改革的深水期,已遇到了一个能不能取得决定性成果的关键时期。对我们来讲,不要看有那么多的成就,有前些年那么多值得肯定的进展,对还没有解决的问题,必须以居安思危、防患未然的战略思维来理解和对待。在迎接十八大的时候,我记得很清楚,当时整个社会上大家种种的不安情绪其实都非常明显。当时挺有影响的,是有研究者身份说出来的“两只老虎赛跑”的比喻:一位体制内工作挺有影响的海归人士,在那时候大家很看重的微博上说,中国现在的基本形势是“两只老虎,分别代表改革和社会问题在赛跑”,这两只老虎各自要素齐全,彼此似乎也看不太清楚对方,但是都在跑,谁跑得更快一点,将决定整个中国社会未来的命运。我很认同他这种以网民好接受的比较生动的表述形式,勾画出来我们必须重视的重大问题。这个重大的现实问题,到一些智库的研究方面,态度大同小异。我记得很清楚,当时迟福林院长主持的海南综改院的研究报告,主题就是“使改革跑赢危机的三十条建议”,不也是这个意思吗?大家已经感受到,如处理不好这个事情,我们可能会掉入不想落入的陷井状态。

  这样的背景下,中国深化改革在未来的十几年时间段里,有一个“创造历史”的关键性意义:处理得好,对转型陷阱、中等收入陷阱,修昔底德陷阱等人们讨论的、中央很多文件也涉及的这些概念,它们的潜在威胁我们可以控制、化解;但如果处理不好,不言而喻,我们不能打保票的、对我们不利的东西,可能会在实际生活中对我们造成非常大的困扰。我们必须在“六十条”指导下抓住改革这个主线,寻求释放现代化过程中领导人所说的改革“最大红利”,抓住这个现代化的“关键一招”,认识、顺应、引领新常态。在让市场充分发挥作用的过程中,财税改革必然要作为重头戏。

  实际的进程也是,六十条公布之后,政治局首先审批通过的第一个具体领域、部门的配套改革方案,就是财税改革。这是一系列改革拉开帷幕,按照全面改革部署推进攻坚的重头戏,合乎逻辑地重现了作为国家治理基础和重要支柱位置上的财政改革的先锋作用:在改革开放最开始,宏观层面它就作为突破口,率先通过财政的分灶吃饭,实行向下的分权,到了南巡之后,又是选择财政作为势在必行的构建间接调控体系的重要的制度建设,下决心在1994年1月1日推出分税制财税改革,这样把原来的行政性分权转为经济性分权,使间接调控体系的框架形成基本格局,一直延续到现在。到了这一轮深化改革啃硬骨头,又是合乎逻辑地,首先审批通过财税配套改革方案,后面跟着一系列的改革方案,如公车的改革、户籍的改革、土地流转制度的改革、司法的改革、价格的改革、国企的改革等,陆续推出。

  简单回顾一下十八届三中全会后政治局首先审批通过的财税配套改革方案里提出的改革要求,分三大方面:

  一、预算管理改革

  预算管理改革的内容,大概有如下几个特别的维度:

  1、政府预算是政府所有活动在具体资源配置方面,通过计划文件及其执行所表现出来的运行载体,政府预算直观的看是政府从哪儿拿钱再怎么用钱,钱在哪里怎么拿来,用到哪里去怎么用,是与政府所有职能的履行紧密结合在一起的。建国之初,毛泽东主席就说,国家预算很重要,其中可以看出政府活动的范围和方向。我们现在如说全了,政府活动的范围、方向、政策、要领,在预算里统统都要反映出来。

  预算改革取向上首先要强调透明度和完整性。透明度就是要让公众知情,信息的细致程度要逐渐提高。首先是中央及各部委预算概念的部门预算,要挂在网上晒出来,并要求从中央到地方都要如此,把预算内容挂在网上,让公众知情,接受公众的质询、监督。完整性就是编制全口径的预算,所有的政府财力必须都进预算体系,不再允许有预算外资金概念存在,更不要说制度外资金。这都是十八大以后非常明确的预算改革方面的基本要领。透明度带来的制度建设的意义,非常值得再强调一下:看起来是一个让公众知情的问题,而逻辑上讲,公众一旦知情,关于纳税人交的钱进入国库,政府拿这些钱怎么去用,知情权有了,以后自然会跟着生发出质询权—是不是有不对头的地方?老百姓就要质询,就会有建议权即正面提出该怎么样,还有监督权,收支安排合理还要监督你是否落实到位。由知情权带来的质询权、建议权、监督权,如果能够很好地形成法治化保证下的制度安排体系,实际上就体现了法治和民主的结合,其实就是在把这样的一套制度安排,落实到共产党带领人民闹革命时所追求的人民群众对公众事务“当家作主”的实现。看起来是透明度的问题,后面跟着的是整个机制和制度的建设,可推进到现在为止我们还无法正面设计的政治体制改革的内涵。

  透明度和完整性,在国际经验来说,必须特别提一下《美国进步时代的启示》在这方面重要的借鉴。在1998年,即1994年分税制改革的新体制稳定运行几年以后,当时主管财政的李岚清副总理,以及时任财政部长项怀诚同志,也是我们马洪基金会现任的理事长,他们力主把财政转型表述为公共财政,以这种财政转型匹配社会主义市场经济的内涵,也就是财政的制度建设要在改革过程中提高现代化程度。那个时候他们特别看重的是王绍光教授写的看起来并不长的文章—《美国进步时代的启示》,后来展开成为一本书。美国世界头号强国地位的确立,有相当长的过程,但是非常关键的是,它的GDP已经成长为世界老大的时候,在四十年左右的时间段内完成的进步时代的制度建设。1880年到1920年,这四十年被称为进步时代,美国的特点是一方面黄金发展特征有了,GDP迅速冲高,同时更有矛盾凸显出来,怎么化解?当时美国也普遍存在官员行为不端,掌握公共资源者,不给钱不办事,给了钱乱办事,另外苛捐杂税满天飞,老百姓伴随着发展,收入提高,有新的诉求,有种种不如意的事情造成矛盾的凸显和激化。一些不良的、恶性的事故,随着高速发展也不断震动社会。这一混沌的场景下,美国人怎么走出来的?最简单的总结,就是要求政府在履行职能的过程中,逐渐把相关信息披露出来以后让公众都知情,在法治保障下形成像模像样的预算制度。预算首先要解决钱从哪里来,所以就要有非常规范的税收制度、税收法案。公众意愿必须有表达的通道、形式,新闻媒体监督政府是理所当然的。这些事情合在了一起,针对一些特别的不良事件,要靠法治亡羊补牢防患未然,三角衬衫厂一场大火烧死100多名工人,震动全美,跟着制定出来的法律,是所有多层建筑物必须外挂金属疏散梯(窗户下面要跟上疏散梯),没有这样的配置,建筑物不许用。我在80年代到美国做访问学者时,我租住的地方推开窗户就是金属疏散梯。我们看电影里也有这样的不少场景镜头,我看到王绍光的文章,才知这来源于美国人痛定思痛的法律建设。

  中国这么多年,大火烧了多少场?包括深圳的大火和其他地方的大火,中国为什么不能形成一个非常明确的法律去做这种规定?有人跟我讨论过,你要敢这么规定,中国的城市区域会盗贼横行,现在中国居民家庭还必须设防盗窗、防盗门,谁也不敢像美国法律规定出来的那样,前些年昆明也只能做到强力推行临街窗户通通把防盗窗拆除,也没有带出类似于金属疏散梯成为法定规定的条件。这就是中国的制约,我也苦无对策。但可借鉴之处是非常明显的:透明度、完整性后面跟着的是公众参与,是大家一起走向共和的途径,依法使公共资源配置的绩效提升,靠规范的税收和预算优化政府职能和公共服务,提高公众的获得感、幸福感。

  2、预算体系怎么形成?有四个相对独立又相互协调的部分。我们过去看到的财政局、财政厅、财政部对人代会报告的一般公共收支预算,只是一项,后面跟着的还必须有国有资本经营预算(简称资本预算)、还要有社会保障预算(首先从基本养老开始,是政府支持这个体系的预算形式)。再就是有基金预算,地方政府土地批租收入进的就是基金预算。这四个预算都相对独立,但是必须协调合成一个预算体系,表现为政府财力通通在预算里,反映它的完整性。当时还非常明确地要求,化解各部门的既得利益,预算中的重点支出以后一般不再做挂钩的安排。前些年曾先后突出这个重点、那个重点的安排,形成越来越多的挂钩,比如说农业、教育、科技、精神文明、计划生育,都要求跟财政支出盘子以什么样的条件挂钩,到了科技不光是挂钩,还要逐年提高投入的比重,但没说提高到什么时候为止,这就带来一个问题,如果长期执行下去,科技支出的比重会趋向于百分之百,可能吗?但当时就是这么规定的。十八届三中全会后,财政部反映给中央:整个财政支出盘子里,48%,即差不多一半已经固化,财力统筹协调没有弹性了,这种挂钩是违反理财规律的。我们承认这些领域是重点,但是不能以这种方式去保障重点,所以这方面也非常明确地在改革文件里规定,以后一般不再做挂钩处理。

  3、要发展三年期、跨年度的滚动预算。后来概念有点调整,表述改为三年滚动规划。编预算,就得把非常细致的数据都安排好,我们没有这样的预测能力,改为先做粗线条的三年滚动规划,发展方向还是从中央到地方,都更好体现瞻前顾后,预算并不局限于一年眼界,以更好适应现实生活和发挥预算对政府履行职能更好的指导功能。这样跨年度滚动安排预算也是国际经验。80年代我在美国做过一年访问学者,美国的中央级联邦政府是五年滚动,州一般是三年滚动。当时就体会到这么做,显然有利于使公共资源配置的瞻前顾后跳出本年度的局限性,做成三年、五年,管理绩效提高是跟形式结合在一起的,看起来是技术性问题,实际上还是整个体系运行的绩效追求能不能借助技术形式很好实现的问题。这对于政府方面的预测能力,要求会明显上台阶,如果对三年、五年期的未来经济社会发展做不出像样的预测,那也就做不出应有的高水平规划和预算,中国对此必须由粗到细做多年的努力。

  4、完善转移支付。转移支付是财政体制里的重要组成部分,在我国这样区域差异非常明显的大国里,转移支付应该处理为中央和省两级自上而下、发挥维护国家统一、民族团结、推进各个区域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善?最主要的,是一般性转移支付的具体机制应该是比较客观的因素法,用统计数据可以代入的一系列指标形成计算公式,而不是“跑部钱进”。一般性转移支付给地方和下级以后,地方和下级有权与自己本级的收入合在一起,在一个大盘子里统一安排使用,上边没有任何“戴帽”的要求。另外一种是专项转移支付,是戴帽下达的,已规定好用于什么地方。总体来说专项的比重要压低,可以合并的专项要合并,特别是不能对地方要求拿专项时由承诺地方资金配套所给财力不足的部分,那是逼着地方说假话—越欠发达地区越要追专项,争取专项的时候越要说假话,不说假话资金就拿不到,这不是好的机制。此处还有:

  5、加强执行管理。

  6、规范地方债务。

  7、规范税收优惠。

  时间的关系不展开说了,规范地方债务如果展开说,有很多的内容—大家应注意到这一方针所结合的是我们修订《预算法》,经过前面十多年的努力,走到四审,最后把《预算法》做出重要的修订,使地方政府发债权名正言顺、登堂入室、阳光化了。

  二、税制改革

  税收是要解决政府发挥职能作用钱从哪里来、怎么来的问题。税制改革中曾规定了六大任务,现在这六大任务总体来看,并没有按照中央的时间表在2016年做出见眉目的交代,现在已经到2019年了,还有一些有待完成的事项。分别来看:

  1、营改增。这是在2016年国务院领导下死命令,部门和各地立军令状,当年5月1日终于全面铺开了营改增。

  2、消费税。说了多年现在还没有动静,到底怎么改还有待有关部门推出方案。

  3、资源税。在比较普遍地按照从量征收变成从价征收,以更好适应市场经济中自然资源要素价值表现、比价关系演变规律的同时,做了扩大覆盖面的努力。比如水资源税开始在河北试点,后来扩大到十个省级行政区域,前瞻是全面铺开,尽可能把水资源以及其他的自然资源,统统纳入资源税调节的覆盖面之下。

  4、环境税。2018年修法以后,环保部门和税务部门配合,开始以“费改税”负担平移的方式在依税法执行征收。说是负担平移,实际上因为税务部门的管理比原来环保部门环保所的管理更有约束效应,所以对于造成排污的主体,压力是提升的。未来的环保税还要进一步优化对接到环境税制体系的建设上。

  5、个人所得税。过了这么多年,终于看到于2018年个人所得税有了新一轮改革。总体上该肯定之处,一是综合机制终于有了起步;二是老百姓关心的针对性的专项扣除,有了很好的、比较有力度的新的制度规定:特别是第三,回应民众诉求,在提高所谓起征点方面,讲了多年以后,推出了新的安排,提高到5000元的起征点。再加上五险一金,根据公布出来的数据,全中国一下子有8400万人左右,从过去在起征点之上,现在落到起征点之下了,他们百分之百不再受到个人所得税税负的影响。剩下的6000万人出头,在起征点以上交个人所得税。随着老百姓收入提高,这个面还会继续扩大,但对于将近14亿人来说,原来1.4亿个税纳税人的比重不算高(十分之一的国民),现在个人所得税覆盖面又明显缩小,那么今后怎么样逐渐提高直接税的比重?这还是十八届三中全会强调的改革方向—这个方向并没有改变。个人所得税的低、中端要降低税负,对高端的调节能力应该提高。综合,就是想让收入高的人更多做贡献,遗憾的是,这一轮个人所得税改革只是在劳动收入方面做了综合,非劳动收入一分钱都没碰,同时又没有调低最高边际税率,这又带来新的问题。面对新的问题,在粤港澳大湾区,做出调整方面已经有文件出台,即国务院批准广东对于个人所得税对应的专家群体所形成的税收,减免由地方政府规定,可以以补贴的方式使这些人避免增加个人所得税负担。说白了,这些专家型的企业技术人员、管理人员,除了工资收入,还有稿酬、劳务费和特许权收入(如发明专利带来的收入),个税税负明显提高、又不做对冲的话,他们就可能用脚投票跑香港去了。高科技公司要留住高级人才团队更困难了。怎么办?允许地方政府以补贴的方式,把新增的税负退回去,以维持原来的税负不变。这对于全国颇有借鉴意义,但现在执行的范围只限粤港澳大湾区。这件事情怎么样优化,仍是后面的问题。

  还有房地产税。这个税,大家高度关注、热议多轮,中央说要加快立法,到现在为止也没能真正体现出来。怎么加快改革?这是块硬骨头。

  比较概要地说,六大任务,现在还有一半左右需要我们在攻坚克难的决心之下,继续推进“税收法定”轨道上的改革。

  三、优化调整中央地方体制

  包括理顺事权和理顺收入划分。事权按道理来说,应该是从划分原则一直对接到可操作的状态:在收入划分方面,最关键的是处理好分税制概念下税基怎么样合理化配置,这方面的体制问题要说到:其实这是财税改革概念下应该在逻辑链条上最靠前的部分——制度安排首先解决的是财政管理体制怎么合理化。所谓财政体制看起来是中央和地方的财力分配问题,但我的研究结果,是一开始就应在认识的起点上强调,财政体制是把政府和企业、中央和地方、公权主体和公民(包括作为自然人的纳税人)三大关系汇合在一起来加以优化、处理和把握的一套制度安排。建国以后的几十年,开始更多感觉到不用讨论公权体系和公民的关系,因为大家都是低工资、低收入,没有人直接感觉自己是纳税人,虽然在消费品里有税,但一般人都不知情,所以那个时候说的就是两大关系。对这两大关系在几十年间多轮探索,传统体制下最主要的经历是,50年代就看到需要有所分权,实行过的分权却始终不能达到理想中的相对稳定状态,最典型的大分权,一个在大跃进时期,一个是在文革中间相对平稳一点的1970年。两次大规模分权,都很快出现乱局,又不得不重新收回权力。过去称为这是传统体制下一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就叫、一叫再放的“放、乱、收、死”的循环,始终没有达到毛主席论十大关系时的意愿,即怎么样更好调动中央和地方两个积极性,更好发挥经济生活中各种各样的的活力来支持发展,始终没有如愿以偿。

  原来相对稳定一点儿的“总额分成”体制,被称为高度集中的统收统支,其实真正的统收统支是建国初期,最典型的全国统一财政,各个地方最基层的收入逐级上解,一直交到中央库,所有的支出逐级下拨,从中央一直拨到最基层,这是最典型的统收统支。50年代开始“一五”建设的当口,邓小平当过十个月的财政部长,那时财政部就开始做财政分级安排,因为意识到已不可能按照最严格的统收统支做下去,分级就要有点分权,过去真正稳定下来的,叫做“总额分成一年一定”—中央是强调全国一盘棋,每年开会时把各个地方叫到一起,讨论广东也好、山东也好,各省级行政区这一年本地的收入,中央拿多少,地方拿多少,年年要谈,谈的时候往往狠批地方本位主义,强调中央的意图是第一位的,这就是高度集中特征,虽然不是真正意义上严格的统收统支,但其实是近乎于统收统支的一套财政制度。

  到了改革开放以后,保留一些特定地区试点的同时,面上铺开的是1980年“分灶吃饭”。1979年已明确,在1978年底十一届三中全会指导下改革开放要展开,经过酝酿之后,明确地决定从1980年开始,宏观层面首先由财政先行向地方放权,实行分灶吃饭,以“划分收支、分级包干”,调动地方的积极性,使原来的“条条为主”变成了“块块为主”。这个探索在一定阶段上,显示出一系列的正面效应。但是很快,没有多长时间,负面效应又形成困扰现实生活的一系列问题。首先是中央日子过不下去了,不得不向地方借钱,跟着又不得不很没面子地对地方赖帐,借的钱不还了,还要推出能源交通重点建设基金、预算调节基金。这种情况下,两步利改税之后,形式上有了当时说的“划分税种分级包干”,但不是分税制之意,还是按照隶属关系组织财政收入的框架,因为税收的形式变成了财政收入的大头,主要的划分收入变成划分税种。1988年实行的五花八门的各地地方大包干,这一段总体来说也是“分灶吃饭”概念下可以覆盖的行政性分权。作为行政性分权,最关键的是地方政府在整个经济生活中权力扩大了,但是中央也好、地方各级也好,怎么控制企业呢,仍然按照行政隶属关系控制自己以婆婆身份可以直接指挥的媳妇—企业。比如说一个具体的行政辖区—在北京,有中央企业、北京市企业、区企业、街道企业,各级是按照行政主管婆婆的身份要求企业依照隶属关系规则,把收入交到他这一级,即中央企业的交中央,市的交市、区的交区、街道的交给街道办事处。这样一来各级婆婆条块分割地对企业的过多干预、过多关照这种旧体制的症结—政企不分、过多干预和关照企业的问题,始终不能真正解决,公平竞争的“一条起跑线”始终划不出来。而且中央过日子越来越困难,地方收入增长比较快的区域(当时比较典型的比如江苏、浙江),采取“藏富于企业”的办法,避免中央和他谈的包干上交比重对他的影响,尽量使收入百分之百“藏富于企业”,地方政府再以摊派的方式把钱拿出来归自己支配。中央和地方猫鼠关系的博弈愈演愈烈,而各个地方之间所谓诸侯经济的特征也很快出来了,地方保护、本位主义,对本地的优质原材料实行地区封锁,不能给别的地方用,把自己辖区内低水平的重复建设搞得红红火火,各种各样问题合在一起,经过十年以上的反复讨论以后,开始在思路上明确要搞分税制。分税制真正下决心做,是在邓小平南巡之后。那时国家在货币政策方面已经有了间接调控的架构,即上面是作为管理机构的中央银行,下面管理的是以商业银行定位的四大银行和其他已经发展出来的银、行金融机构,这已是带有垂直特征以经济手段形式为主调控的金融系统。而在财政这边,必须下决心从行政性分权转变为经济性分权,就是紧锣密鼓做了分税制的方案设计,1994年1月1日推出。过程里面的很多努力,故事非常多,今天时间不允许我展开。总体来说,那一关过得非常不容易,小平同志点将,在一线主持经济工作的朱镕基同志以魄力、决心和政治家需做的妥协、可用的灵活手段结合在一起,先把框架建立起来,让地方接受,未来则寄希望于深化改革中对制度做种种进一步的完善和修补。1994年的体制,终于里程碑式地解决了改革开放以后怎么样走出原来“放、乱、收、死”循环和对地方行政性分权以后种种弊病的困扰,真正和市场经济长治久安对接,没有“体制周期”了,建立起可同时把几大关系处理好的基本制度模式问题。

  分税制之下,最值得肯定的,首先还不是中央和地方之间的关系变化,首先要肯定的是到了分税制,是使所有的企业无论大小、不分经济性质,不看行政级别,不讲隶属关系,作为市场法人在税法面前一律平等、一视同仁,依法该交国税交国税,该交地方税交地方税,交的税中央地方怎么共享,是你们体制内的事,企业依法把税交了,剩下的就是按照产权规则和政策环境,企业自主分配。这样一来是真正划出了公平竞争的“一条起跑线”,打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划要素流动中兼并重组的广阔天地,也打开了国有企业高管怎么样淡化行政级别、由企业家市场形成这种新的可能性空间,等等。

  1994年改革在中央、地方关系方面,最简要的评价是,中央过不下日子以后,逼出了政治上前所未有的一致意见,无论是小平同志还是陈云同志,中央元老级的人非常明确、一致地支持朱镕基同志推进这个改革,带来的结果,是没有“体制周期”了,再也不用讨论中央和地方之间原来一年一定、后来变成一定五年,五年一定从来没稳定过,每年在调,扯不完的皮,处理不完的“跑部钱进”这种问题,分税制以后是大家在桌面上讨论,什么税是中央的、什么税是地方的,什么税不得已是共享的、怎么共享?共享税的办法就是一刀切。比如说第一大税增值税,过去是七五、二五分享,现在是对半分,北京、上海如此,西藏、青海也如此,后面所有的事情靠转移支付摆平,不用地方再“跑部钱进”了,这使财力分配客观合理性大大提高。中央地方关系正确处理后面,带出来中央的调控能力提高。很多现在社会上议论的、直观看起来难以理解的现象,后面我会专门用方框图和图表做一些自己的认识汇报。

  另外,居民作为自然人,收入提高以后,有规范的个人所得税的调节,使大家都体会到必须有规范、依法的调节机制,这个框架也是1994年稳定地形成的。

  1994年的制度成果,可以称之为里程碑式的经济性分权,对于全局的长治久安产生了重要、长远的作用。而1994年以后遗留的问题是什么?当时没有办法更细致地考虑省以下的体制到底怎么样给出可操作方案。知道其他的经济体搞分税制匹配市场经济,都是三级框架,比如说联邦制的美国是三级,单一制的日本是三级,法国、英国税基配比大同小异,也都是三级,没有哪个它国经验涉及五级该怎么分税。而当时中国已经是五级框架,中央、省、“市管县”以后的市、还有县、乡镇(80年代还反复探索怎么建设乡镇财政),五级合在一起怎么分税?当时寄希望于地方自己试,走出中国特色的五级分税之路。实际上这条路没有走通。

  分税制之前怎么讨价还价,说起“地方大包干”非常复杂,各地跟中央之间的包干比例都不一样,都靠“跑部钱进”,反反复复讨价还价、复杂易变。1994年之后,分税制演变出政府间财政关系新格局,依法的税收和非税收入合在一起,是财政收入的来源,中央的本级收入和收入划分原则下的地方收入,分为两大块,1994年的体制里又有一个中央收入按照原来的收入基数和分成办法加递增办法安排的“税收返还”,税收返还使中央收入这一块调到地方,成了地方的收入。所有的地方都有,包括广东。那个时候为保既得利益,让地方同志觉得踏实一些,以1993年为基数情况下,除保“存量”,还有“增量”中最主要的流转税增加部分,按1:0.3返还地方,实为以0.3:0.7两分开,中央拿大头。这使地方得到莫大的安慰,但随着整个收入盘子增加,返还在地方财政收入里占的比重将逐渐缩小,十几、二十几年走下来,已经开始使地方同志感受到越来越无足轻重。一开始是非常看重这块的,广东的同志和朱镕基同志红着脸争,最后镕基同志妥协,同意按照广东建议以1993年为基数,而不是以已有决算数的1992年为基数,给地方吃了更好的定心丸。

  税收返还也是广义的转移支付,有别于再下面的更为规范的转移支付——这个转移支付是按照过渡期转移支付办法衍生出来的一般转移支付加上专项转移支付,合成中央对地方区别对待的支持。中央的收入拨出一大块,合在一起的转移支付,是又包括了前面的税收返还,一起转到地方,使地方可支配的财力扩大规模。这个时候看中央本级支出2009年之前,一部分是花的自己的钱,另一部分是靠发债来填补的赤字。到2009年之后,中央代地方发行地方债,也开始有了地方赤字概念,地方本级支出多了赤字支持的部分。全国财政支出合在一起,中央和地方的赤字,也可以合计。所有的支出合在一起,体现为赤字加入后的支出规模,与前面全国财政收入的规模对照,支出大于收入。

  运行这么多年,地方的反映和公众的反映中特别关心的,也被人们诟病的问题,大概是三个方面:

  一是曾经一度非常有压力的基层财政困难。2000年前后,是说全国2000多个县级行政区里,有1000个以上(一半以上或是一半左右)存在着欠发工资等 非常明显的基层财政困难。除了一些扰动因素以外,这确实反映了当时演变过程中,财力的重心往上提,而支出的重心往下落,造成县、乡、基层入不敷出的缺口,压力非常大的情况。后来经过种种努力,这些年间,发不出工资的问题基本解决,但不排除某些时候在一些地方,反映有类似的地方基层极度困难的具体案例。这个问题并没有完全从根上解决。

  二是隐性负债。《预算法》修订后,把18万亿左右地方隐性债的余额做了几轮的消化,最主要的方式就是中央政府牵头由银行、金融机构认可的,把原来对地方政府融资平台提供的贷款等转成中期票据,银行财务在未来收益上的表现,是降低的,但是资产的安全性、规范化程度提高了,在银监会的考核约束下,银行和金融机构也接受了。这样财政方面减少了付息支出压力,做了置换以后,便可以从地方隐性债的数量规模上减掉,这就是消化掉了。隐性负债的问题并没有完全解决,防范金融风险的攻坚战中,大家又特别担心是否地方隐性债已卷土重来,具体怎么分析,还见仁见智,这个问题也还没有很好的解决。

  三是土地财政短期行为特征。这已被人们反复批评。深圳是在土地使用权招拍挂方面走在全国最前列的,一块地皮,如果是商业用途40年为期,住宅用途70年为期,批出去以后,在位的政府领导人手上有一大笔钱可以动用,他会用这笔钱急于在自己的任期内出政绩。至于未来还有30多年、60多年,还有八届、十届甚至十五届、十八届的任期,后面政府的领导者还有没有可能在这个渠道筹集资金?在这个地块使用权锁定以后,一分钱都没有了。但这不是现在任上领导人关心的问题,短期行为非常明显。他带来的就是很多人所说的一些扭曲,如地方政府和人们所指责的开发商合谋,使不动产价格出现迅速上涨,地方的收入得到了很好的支撑,但是老百姓的实惠受损,还有其他各种各样的问题。

  这些都涉及可持续性方面的考虑,大家担心,未来还有什么办法?一系列事情都形成困扰,这些困扰和1994年的体制改革有什么样的关系?这可是大是大非的问题。关于这些问题反复讨论的时候,曾经有一段时间,否定分税制的意见相当明显,人们的议论中,有些影响的社会人士写的文章中,直接在批评分税制。我举个例子,吴晓波先生很有影响,他有很多见解我也觉得很受启发,他对分税制的批评就非常犀利,认为朱镕基主导的分税制实际上“又重启了集权时代”,这个集权时代可一直追溯到秦始皇专制主义。这种批评是非常犀利的,实际生活中,很多地方的同志也有种种的不满。基层的困难和地方的问题,是不是分税制带来的?直观的感觉分税制造成的是中央日子好了,地方过日子却难了。当时在业务部门和学者里面都有说起来可以振振有辞的思路,那就是干脆咱们再做一个通盘考虑,在中国分两种类型的区域:非农业区域继续搞分税制,农业区域不搞分税制,这叫因地制宜横向分两块;另外从中央往下看,纵向分两段,中央和省可以搞分税制,省以下不搞分税制。听起来好像这挺实事求是,但我强调,这是非常危险的、完全没有真正掌握好问题症结的错误思路。首先他们不理解,整个资源配置中,中国要发展的是现代化的统一市场,怎么可能按照所提的概念,把市场分割成哪些区域是农业区域,哪些是非农业区域,怎么可能有两套体制按照这样划一条线来并行?而且划线能有多大的依据?实际的生活中,不可能考虑统一市场里并行两套体制,一套分税制、一套非分税制,这是不理解现代市场体系、资源配置最基本的要求,就是统一市场上要素的流动必须是无壁垒的,区分两种制度,壁垒处处都有,而且壁垒划分没有客观的基础——一线之隔怎么说这边就是百分之百的非农业,那边就是百分之百的农业?怎么可能是这样?比如吉林是我国农业主产区,但里面也有很多的产业集群,在吉林怎么划,哪儿叫农业区域,哪儿叫非农业区域?操作上怎么做?另外所谓纵向分两段,中央和省搞分税制,省以下不搞分税制,要我说,恰恰这是实际情况——不用再做什么调整了。地方所有的体制文件合在一起以后,2013年的统计情况表明,东部、中部、西部各个省级行政区关于省以下财政体制的文件,不论自称为分税制,还是说省以下不搞分税制的,其实没有一家是真正的分税制,都是分成制。

  像江苏,说是分税制,也是在省下面的各级通过讨价还价,讲税收怎么分成,谈成的比例也是五花八门,而且非常易变,有点什么情况变化,自上而下可能重启一轮谈判来调比重。浙江2008年的文件,2013年还延续,直接说我们浙江不搞分税制,省以下就是总额分成,可能一定一年,有的一定三年,但第二年就开始扯皮。“跑部钱进”变成省以下跑省钱进,弊病必然存在。有些地方是反复变化的,像吉林这会儿“是”,前面是“否”,几年说我搞分税制,几年又说不搞分税制。辽宁原来搞分税制,到了2010年之后变成“否”,说我不搞分税制了。福建属沿海地区,也是“否”,搞总额分成。湖北处于中部,也是出现“否”。这些是具体情况。另外,欠发达地区很有意思,一般都是“是”,但没有条件先把地方税基搞清楚做出像模像样的分税制制度安排,其实都是分成制,而且到基层,越困难的地方越倾向于干脆是包干制。因而上述主张听起来因地制宜,但说的正好是这些年的实情,1994年以后深化改革中还一直没解决省以下分税制怎么落地的问题,全国省以下没有一家是真正的分税制。

  但我们毕竟维系了中央和省为代表地方间的分税制,而且分税制中共享税,虽然越搞越多、越搞越大,然而一直坚持共享税再怎么增加比重,仍是全国一刀切,这就是规范性。有这个规范性,大家不要“跑部钱进”,后面的事情靠转移支付摆平,这才有告别体制周期、中央和地方相对规范的办法。

  基本情况说明,我国省以下的体制还是五花八门的,非常容易变化的。前面框架里所说到的,全国财政收入盘子里,中央拿的部分,开始是一半或是一半出头,高的摸到55%,低的时候调到45%,现在是一半略低,即中央在全国财政收入里,拿到45%左右,地方的部分是合计拿到一半出点头。同时很多人注意到,中央本级支出占全部支出不到20%,更注意到最近一两年,中央只占15%,85%都是地方支出。于是很多同志说,这不是证明体制不合理吗?地方为什么有这么大的事权,却财权这么小?这个理解中包含了偏差,是没有理解全国总体而言各地区域差异所造成的横向不平等,极其明显,需要中央政府在这里来安排一种纵向不均衡的机制,以校正横向不均衡。广东、深圳、江苏、浙江发达程度很高,要和西部特别是民族地区——和西藏、青海相比,差异在全球相比来说,倍数是别国一般难以想象极其悬殊的。

  前些年国情专家曾以笨方法,形成的一个判断结果,即把全国所有几十万人口层级的县和县级市的统计资料都拿来,通通把数据按人均GDP做比较(这是县一级的,不涉及到更中心的区域),当时最大的悬殊表现在:排第一位的是珠海的斗门区,最末一位是贵州的晴隆县,人均GDP差多少倍?差88倍!这是90年代前期的情况。我们知道实际上,其他国家的地区差异也有,像澳大利亚,维多利亚州、新南威尔士州都是发达区域,但还有北方领地,地广人稀只有19万人,最悬殊的两边,人均GDP却只差20%,所以中国区域差异带来的悬殊情况,和其他的经济体相比,完全不是一个数量级。这种横向不均衡如果处理不好,就会引发经济问题社会化、政治化,危及国家统一、民族团结,分裂势力方面往往会拿这些东西做文章。

  我们这些年特别看重财政维系全局,即中央政府必须有一种力量,在财力分配纵向上看,使中央本级拿到的钱明显多于本级支出需要,腾出来的很大一块财力,自上而下区别对待地做转移支付——转移支付言下之意更多的是支持欠发达的中西部,这样才能达到以纵向的财力不均衡矫治横向的财力不均衡,维护国家的统一、民族的团结。而有关这个制度安排,分税制恰恰是它的优点,如果分税制能贯彻到底的话,中央对省级如此,省以下也是一样的道理,像广东,应该也有一种能力,使省一级自上而下地在省本级完成的支出安排以后,以多出的财力支持清远、河源,以这类地方为主实施调节横向区域差异的分配。

  中央的能力从哪儿来?这是前段时间网上热议的,如算清楚本级财政这笔帐,说全中国只有沿海7个左右的省级区域给中央是做贡献的,其他都是从中央拿好处的。7个可能说得少了一点,可能是没有把计划单列市算全,但是数目确实不会太多,算全有8个、9个,广东、深圳、江苏、浙江、宁波、上海、北京、大连……八、九个地方,不超过十个地方,按照规范的税种、税基的体制安排算账下来,对中央是做出贡献的,本地的收入里或大或小有一块进入中央库,中央拿到钱以后,区别对待地,比如说按照因素法确定的一般性转移支付的方式,拨给剩下二十多个行政区,各个省本级再结合自己的安排往下支持市、县和特定项目,这是中国的基本情况。这种基本情况合理不合理?见仁见智,但反映着一种必然。

  从全球其他的经济体来看,这种情况有共性,比如说美国,财力大盘子中联邦拿70%,支出正好反过来,州和地方层级占支出盘子的70%;日本中央、地方间的财力分配,也是这样的格局,这和中国的道理是一模一样的。我们从来没有因为这个批评美国、日本过于偏向集权制——吴晓波抨击的不合理的集权,为什么到了中国,同样是分税制,我们却批评为集权?实话实说人们往往只是直观的感受,而没有搞清楚这里面的制度机理。这个时候中央手上有更多的财力做向地方的分配,可不是过去“跑部钱进”的分配结果,不是过去条块分割情况下行政性分权的结果,是走向把依法的税基尽可能合理配置,使中央手上有了履行中央政府职能更好的财力保障,所以总体还是要肯定的。

  至于说这里面怎么样动态优化?肯定要针对不完善之处,动态做出改进。比如说过去的专项转移支付比重过高、项目过细、对地方提出的资金配套要求促使地方弄虚作假,就是要改进之处。总体来讲要肯定中央对下的纵向不均衡,才使得其有校正横向不均衡发挥中央应尽职能的机制与能力,表现在框图上,全国财政收入里,中央为什么会出现一环一环下来以后,自己留的部分越来越小,给地方的部分越来越大?就是在依托财力分配来履行中央政府职能。中央履行这种职能一定是区别对待,不会对所有地方按一个办法做。实话实说,广东、深圳基本得不到自上而下的中央转移支付。我们自己本地形成的财政收入,很大一块是给中央做了贡献,这是符合邓小平南巡说到的,看大局,深圳这样的地方、广东这样的地方,发展起来以后要回过头来支持欠发达的地方。

  除了前面所说自上而下的转移支付之外,中国还发展了横向支付,比如说“对口支援”是什么?是中央牵头的横向转移支付,以后还要发展生态补偿,这是按经济原则做的横向转移支付。

  有了这些关于体制方面的分析说明以后,就可以理解,这些年碰到的前面三大问题(基层财政收入困难,地方隐形负债和土地财政短期行为)的困扰和不满,在来源和认定上,我说是大是大非的判断:不能认为是1994年分税制造成的基层财政困难、隐形负债和土地财政短期行为这些问题,如果这么认为,合乎逻辑的基本思路和建议,必然就是否定1994年的制度框架,那么剩下有什么可选择的制度框架呢?过去我们试了不知道多少,想到的、试过的,都走不出一条路来。现在必须认清楚:搞市场经济,财政体制必须是分税制为基础的分级财政,认清楚这一条,就必须坚定不移地继续按照1994年的基本框架往下深化改革,而深化改革要攻坚的问题在这里的关键,就是要使分税制于省以下落地,以后使其正面效应充分发挥,促进国家的长治久安。

  有些说起来、听起来很有道理的因地制宜、体谅地方困难、直观看中央集中财力过多等等说法,如果把板子打在分税制上,是打错了地方。我们中国最实质性的问题,1994年以后分税制在省以下为什么迟迟不能落地?要做出中肯的分析,做出这样的分析找到问题的症结,才能对症下药,继续巩固南巡和1994年里程碑式改革的基本制度结果,寻求长治久安,这是我的基本观点。

  这里我们也要说说网上那时候看到的朱镕基同志的态度。他退下来有约法三章,绝不再讨论国事层面的经济社会问题,自己拉拉胡琴,和朋友们聊聊天,隐退了。但他高度关注怎么评价1994年。前几年他到清华经管学院(这是他必须出席的会,因为他担任过清华经管学院的院长),在那个场合他憋不住了,当时刘延东副总理也在场,镕基同志专门说了一段话,我印象深刻——网上报出来了,朱镕基同志说,我天天看新闻联播,看他们怎么胡说八道、放屁。不错,我是搞了1994年的分税制,但我还说要深化改革呀!他的意思是看到公开媒体所说对于种种问题的抨击以后,尽说是由于1994年造成中央财力集中过多,地方过日子困难。他听到觉得错了,这不是分税制的问题,是分税制深化改革没到位的问题。他很有个性的评价,我认同,他说这种责怪分税制改革的观点“无知,无知还透顶”。如果把全景摆出来以后,这确实是个大是大非的判断。

  我的观点前面基本摆明了,接着要问:为什么1994年以后省以下分税制落不了地?我们做了调研分析,认为其实病理分析很简单,就是五级框架使省以下分税制无解。一个国家税制必须法定,有多少种税可分?1994年改革从43种税减少到28种,现在进一步收缩到18种,以后再多一两种,也就是20种左右,以一般的国际经验来讲,再增加几种也未尝不可,但也不可能太多。20多种税在五级里分,就是摆不平,没法分清爽,不得不搞出很多的共享税。落实的过程中,省以下的四级怎么办?谁也拿不出像样的方案,地方只好顺势形成我前面说的一大套体制文件,搞成各种各样的分成制。分成制的过渡态开始变成凝固态,凝固到恰恰是我们过去知道一定会出弊病的分成制,带来基层财政困难。讨价还价的过程中财力重心往有实权的省、市提,更多的事权支出压力却压到基层、压到县乡,必然得出这些毛病。谁有本事打通关系多争取一些财力?但这些财力也稳定不住,必须三天两头的往省里、市里跑,这哪里是好的机制?基层的财政困难和地方发展战略需要逼得实在过不了日子,以潜规则强制替代明规则,隐性负债问题也就随之而来了,一方面发挥了很多了贯彻地方发展战略的作用,另一方面又蕴含着风险。

  还有与“土地财政”概念相关的土地批租问题。土地批租不是想批就能批得出来的,全国主要的土地批租收入,集中在沿海,沿海也不是所有地方都如此,像“苏北洼地”就没有那么好的收入。全国70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心区域,中部所占比重为20%左右,西部不到10%。这样的土地批租,除了有短期行为特征外,也客观上拉大了各地财力运用的不均衡,不利于促进邓小平说的共同富裕。这些问题或弊病,不是分税制造成的,是分税制在省以下落地受阻带来的。

  如果说省以下还有四级、合在一起五级分税无解的话,能不能想办法让它有解?其实这个出路已经呼之欲出,一个就是农村税费改革之后,发现一般的农村区域必须实行乡财县管,实际上已把乡镇财政废了——乡镇一级变成县级财政下管的预算单位(特别发达的地方如东莞,另当别论。东莞原来是县,后来提高到地级市,下面并没有设区,还是那么多镇,以后是怎么归并这些镇、是不是考虑市以下设区建制的问题,不能套用乡财县管),中国广大的地方基层,乡财县管已经推开,已经实现了把乡镇这一级在实体层级意义上去掉,这样就减了一层。

  另外是浙江经验为基础的财政省直管县,前些年由中央文件肯定财政部发文,有条件的地方实行财政的省直管县,到2012年,财政部要求全国省级行政区域除了民族地区之外通通推行省直管县,到现在为止有些地方还停留在试点,还没有完全铺开,但这个方向是既定的。中央文件后来又说,有条件的地方还可以试行行政的省直管县体制,但很遗憾,全国正式有红头文件依据来推行行政省直管县的,只有广东顺德一地,到现在也悄无声息了。要肯定这个大方向。财政省直管县先于行政省直管县,浙江几十年风风雨雨一直在坚持,他们认为这样合适:市和县行政不同级,但财政同级“一起对省说话搭体制”。按照分税制来说,上面有中央,下面是省和市县两个平台,合在一起三级,20种左右的税按照三级怎么分,马上豁然开朗,柳暗花明了。于是便有可能借鉴国际经验,在中国提出比较像模像样的分税制在省以下落实的方案。

  如果这么分析,财政体制改革基本思路应该是按照三级扁平化的框架,结合大部制改革、扁平化改革,贯彻财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的原则,在促进基本公共服务均等化的取向下,从理清事权开始,落到支出责任的合理化。基本思路可表述为:三级框架下,每级政权得到最高权力机构人大授权的事权,并使事权(按照最新的进展)形成具体的一览表,一级政权、一级事权后面,跟着的是一级财权,财权最关键的是税基,因为它是依法的稳定、大宗的收入来源,这是最关键的财权体现,再带出三级框架下每一级的预算。现代意义上的预算必须按照“美国进步时代的启示”,结合中国的客观需要,让它透明、完整、事前决定、有充分的公众参与,经过最高权力机构审批以后形成有法律效力的执行文件,得到严格执行,而且以后要编制三年滚动预算,贯彻绩效考评的原则和问责机制。这一套环环相扣打通了,当然还要匹配国有资产管理的产权——我国在前些年实际上已经明确了,中央、省、市县(就是按照三级)配国有资产管理的人格化代表机构,国资委、国资局、国资办,对应上的就是资本预算,资本预算也是按照三级扁平化的框架,成为预算体系一个有机组成部分。还有就是举债权:《预算法》修订以后地方的举债权首先体现在省,省里拿到资金再分到市县——未来不能完全排除一种可能:市场经济成熟、发达了以后,未必永远都是市县由省切块来拿到举债的资金,是不是有些地方,从发达地区开始,可试行市和县一定约束情况下的举债,以后这可以从容探讨。

  总体来说三级框架下贯彻“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”,这样的制度建设要领,再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付,那就可以达到“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的较理想的分税制境界。这个境界一定是服务于全局资源配置优化、长治久安的。区域经济这方面我们要结合预算改革、税收改革,在体制方面做种种优化。

  再说一下十九大的指导精神。十九大在已有的探索和十八大以后三中全会给出的指导、政治局审批通过的配套改革方案执行的基础上,又针对现实情况有言简意赅的指导性表述。报告里说到财税的时候是这么一段话:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调,区域均衡的中央和地方财政关系;建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;深化税收制度改革,健全地方税收体系”。可知,财税改革三大任务中,现在是把财政体制摆在第一位了,对中央地方关系有这么多要求,再往下顺理成章排在第二位的讲,是预算要在规范透明方面再加上全面绩效管理。接下来,税收方面特别强调的,是地方税体系建设。这三层的逻辑关系更符合学理,那么往前追溯一下,怎么解释十八届三中全会的排序?我觉得那个时候,更多体现的是凝聚共识后的“先易后难”,预算改革的共识非常明显,所以排在第一位。预算首先是钱从哪里来,跟着把税制改革排在第二位,理顺中央地方体制关系当时排在第三位,相对而言难度更大,可以从容一点再做考虑。

  到了2016年,中央所说的财税改革重点和基本的事情要做出来的关口,压力就来了,中央地方关系怎么理顺?2016年推出了关于理清事权的文件,后来跟着值得肯定的进步,就是顺应大势在事权方面,从基本公共服务必须要解决的中央和地方共担的事权方面,分步拉出一览表,再落到支出责任明细单上,已经有两轮的进步。已把八大类型的公共服务,区分出每一个类型里各个地方归在哪个台阶,归在不同的台阶上有不同的操作细则,这些共同承担的事权的支出责任,中央负担比重最高的地方,可以由中央出80-90%,这是针对最欠发达的地方,80%下面有60%、50%、30%和10%等等。医疗方面我看到的就是上海、北京中央也给一点支持,但就是十分之一。基本公共服务八大类事项,都有可操作的、量化的指导,清楚规范操作方面的支出责任。中央给的,在具体的这个台阶里是80%还是50%还是10%,这是各地可以明确预期的,剩下的便是地方财政要做好自己的统筹规划安排。这是十分值得肯定的进步。以后要推进到所有的中央、地方共担事权,无缝连接式全覆盖,所有的共担事权到底怎么样操作,都有文件依据可查,动态优化到一定的时候成熟以后,也不排除以法案的形式确定,比如成为预算法的附件,这样更具有法律上的权威性和严肃性——这是发展方向。

  中央和地方的体制关系,无非是理清从人大授予政府事权,委托政府履行公共职能以后,怎样一个一个环节最后落到支出责任上,可以非常有依据地实行问责,这是综合绩效提高的制度保障。

  在财税改革承担着服务全局重任的前提下,顺应十九大以后的发展大势,我特别强调,对于中国的现代化,未来的十几年是最关键的时期。怎么样回应市场主体的诉求,做好宏观政策协调,比如说财政政策和货币政策的协调,前段时间前所未有地出现了大庭广众之下的“央财互怼”,虽然体制内人觉得不可思议,老百姓还挺高兴,看这两个职能部门怎么吵架的。这表现了我们现阶段的一些矛盾凸显。客观协调是一定要在服务全局的意识下尽量摆脱部门自己的局限性,在服务全局、服务配套改革的视角下掌握好部门工作。

  宏观层面两大政策协调配合中,一定要强调以配套改革来保证政策的合理实施机制,当然就要特别注意优化区域发展战略、投融资机制、预算硬约束和各种各样的政策组合。我们理念上应强调的,是财税改革一定要服务全面改革,要在攻坚克难方面有清醒的大局意识、担当意识、机遇意识,争取有所作为,力争取得中央所说的决定性成果。中央原希望在2016年,财政改革重点的基本的事情要做出来,内部传达中说,玉泉山上总书记对时任部长楼继伟同志讲,你们要抓住这些事,希望2016年能做得出来,2017年我们还想办点大事。2017年就是十九大召开之年,但2016年的进展没有如意,到现在也不敢说财税改革当时安排的三大方面的任务,基本、重点的已经做出来了,但我们别无选择,必须继续往前推进,赶早不赶晚,审时度势,争取把改革的硬骨头啃下来。2020年中央说的“60条”部署的全面改革要取得决定性成果,但现从时间表上直率地说,很可能要滞后。现在媒体都回避这个问题,思平市长在网上非常明确地说,时间表我们可以适当往后推一推,但大方向要坚定不移,一定要把硬骨头啃下来,我非常赞成。我们不要太计较时间表是2020年还是2022年,但拖到2030年肯定不行,那样跨越中等收入陷井可能就没有后劲了,肯定地说现代化全局不允许以这种态度拖延。所以我们别无选择,要力争在审时度势的情况下积极主动取得财税改革的决定性成果。

  我粗线条的汇报就到这里,请各位批评指正,谢谢大家!

  【互动环节】

  【谢作正】:我想请教一下贾先生关于税收负担的问题,最近官方已经公布的数据,2018年全国GDP超过90万亿,税收总额大概是15万亿多,税收占GDP不到20%,大概17%到18%。刚才张市长已经讲到2017年、2018年深圳在50%左右,2018年突破2万亿了,这样我们超过了50%。税负从深圳的角度来讲,反映经济是发达的,税收占GDP的比重相当高,我想问的是,贾先生研究这么多年的财税体制改革,作为一个发展中国家、发达国家,税收占GDP的比重到底多高合适,才能体现企业公民税负合理?

  【贾康】:感谢谢局长的提问,我简单说一下,从国际的经验数据来看,国际货币基金组织(IMF),有一个按标准口径可比的数据判断量值,政府收入广义的包括税收、非税收入,合在一起,发达经济体宏观而言的政府收入和GDP相比(整个收入情况可以称为宏观税负水平),都是在40%以上,其中不全是税,只是大家约定俗成,所有的政府收入合在一起叫GDP中的宏观税负。北欧的福利国家这一指标可达到50%,如挪威、瑞典那样非常典型的福利国家。发达经济体的平均水平在40%以上,发展中经济体30%出头,我国这几年按照IMF口径,是32%左右,即我们现在的水平和发展中经济体的平均值差不多。就全中国来说,不能得出中国宏观税负过高的判断结论,但剩下的是隐性负担,以及结构、绩效,却有很多的问题需要讨论。也得顺应我们特定发展阶段上企业、老百姓的诉求,尽可能控制宏观税负。十八届三中全会说到稳定税负,实际上讲的是稳定宏观税负,后来政治局曾经提过降低税负,但再也没有说过怎样降低。全局来看,有“财政三元悖论”,老百姓特别赞成的减税、改进公共服务增加福利、以及控制公共部门的负债三大取向,大家都会举双手赞成,但这三项,充其量能同时实现两项,不可能三项同时实现,那么就得有一个权衡:既想增加公共服务,又想减税,一定得扩大举债,这是其他约束条件不变情况下的必然选择;想控制债务又要增加公共服务,那就无法有力度地减税——税收必须替代原来设想的举债来支撑公共服务。里面的结构问题涉及三元悖论之下我们如何权衡,有其复杂性,这是讲的全国和国际的对比。您提的问题落到深圳,还得再回应一下:深圳是中国最发达的地区之一(或是没有之一,可能就最发达了——因为说到广东还有一些拖后腿的地方,广东的清远、河源、韶关稍差一点,深圳哪有拖后腿的地方?深圳总体来说是一个板块,非常发达了),于是出现刚才张市长和您说到的,整个GDP里政府收入高达50%,全口径可能还得再高一点儿(加上基金可能还得更高)。那么中国的中央政府在区域之间,一定是抽肥补瘦,不抽深圳、广东,还抽哪儿?可能也得抽上海、江苏、浙江、北京,如此而已。说来说去,全国放眼看去三十几个省级行政区,能抽的就八九个,中央是按照体制规定,算来算去测算好,以分税制解决这个问题,大家不用吵,也不用“跑部钱进”和拉关系,通过分税制就把中央政府要拿的钱,主要从深圳等地拿足,拿足后可以履行中央政府的职能,其中大部分都去支援欠发达地区了,这就是深圳对全局的贡献。

  有个2000亿和到3000亿,可以支持很多民族地区过日子,西藏,加上甘肃或是加上宁夏、青海可能都够了。当然一般不能这么宣传,但是实际上这体现确实是小平同志所说的,先富起来的地方要考虑大局,回过头来支持欠发达地区。虽有中央牵头的横向对口支持,但其实更多的是靠体制,由中央按照分税制的规则把钱拿足,去支持中西部。

  张市长的观点我也简单回应一下。张市长回答非常对,还要考虑民心向背,所以今年大家充分肯定克强总理的报告中减税降负的安排。还有一个结构的问题:现在减的是流转税,流转税是间接税,直观来讲是企业的税负降低了,其后企业在这种变化情况下,竞争中会采取一定的策略手段,在税负转嫁上有调整动作,比如已经有信息,4月1日增值税降低税率,跟着的就是一些品牌厂家降低价格了,降价等于把国家给他减的税,他让利给后道环节,后道环节很多是最终消费者,比如手机卖到最终消费者,实际承受的税负降低了。增值税减税通过企业转嫁过程,使中国的消费大众得到了实惠。中国的消费大众还是低中端为主,实际上给低中端社会成员增加了共享改革开放成果的获得感。

  这里面三元悖论约束下的另一个考虑:如何在流转税中继续推行减税?要把一般纳税人的三档税率归成两档,现在已经降到13%和9%、6%,三档变两档肯定不能把低的往上提,就是怎么往下降的问题,13%降到9%还是9%降到6%,反正得继续降税。继续降税加上其他的措施,是不是财政过不去,步子就迈不出来?结构上的考虑,还必须让有支付能力的主体更多交税,这就涉及提高直接税比重的问题。我这么多年强调不能忽视房地产税改革,说起来使不少人非常气愤的,这不是减税,实际上是在住房的保有环节使税收负担从无到有,实际上是增税,便不好说,宣传上称之为税制改革,但这确实是为全局服务的制度建设。(此处因涉及敏感词句,删掉94字)底线的人是在节衣缩食的基本生活资料方面有税负而减轻,高端人士是在享受资料的层面有了税负而做的利益让渡,这样整个社会靠再分配机制,抽肥补瘦,会使整个社会更和谐,社会总体的税收痛苦是降低的,是共享改革开放的成果。但这就是很有难度的改革啃硬骨头的问题。按照张市长刚才的思路,我再做点发挥:不光是深圳的问题,现在富豪扎堆在深圳、上海、北京,以后直接税以后出来,又体现这些地方的直接税往上升,房地产税如果真的通过立法,首先从一线城市开征,是运用经济手段取代行政手段,还是会体现在这些地方的收入往上走,那时中央怎样拿这些收入,以便手上有钱更多支持中西部欠发达地区,这就是结构上的问题。

  市场经济发展中,是深圳率先使土地使用权通过招拍挂取得,不是政府决定应该收多少,而是竞争者在竞争中形成的对价,拿到使用权以后,该主体会在物质激励下尽可能发挥竞争中拿到的土地使用权的潜力,以后可能产生的附加值也给税收做贡献。房地产市场上,市场轨这方要遵循土地使用权的取得是通过竞争这一基本规则。如果政府按住了不让竞价,就是否定市场的决定作用。市场轨的逻辑很清楚,靠什么东西引导?如果意识到房地产的保有环节即土地开发出来的成品有持有成本,前面拿地人的预期就变了,就不会动不动顶出一个“地王”。其他很多的收费,从开发环节到交易环节,各种各样的负担,都应该通过改革尽可能减少,这就更合理了。

  政府有其苦衷,中央所说的长效机制,是要找到更合理的基础性激励兼容制度安排,经济上要素竞争性流动,客观上形成的土地开发权及其开发出的成品的价格。至于保障房,是另外的一套调节参数。纯市场轨上的东西,要以行政手段来控制,是地方政府在苦衷之下不得已的权宜做法,不代表着改革方向。

  【提问】:我想接着向您请教两个问题,现在有声音说中国是不具备征收房地产税的基础,首先是因为很多开发商在建房子的时候已经把土增税、印花税、契税转嫁到实际购房人身上。二是我们国家实行土地国有制而不是私有制,是跟已经征收房地产税的国家很大的区别,有人说如果再增加房地产税,有一只羊扒两层皮的嫌疑,您对这个声音怎么看?

  【贾康】:您的问题实际涉及三个层面:第一,开发商拿地时要分析未来的市场,未来市场没有持有环节的成本时,他怎么样拿使用权,会出一个价,如果制度上使未来有预期的持有成本,大家的行为会收敛,这样对房地产市场有压仓促稳的作用,肆无忌惮的炒作一定不敢像原来那么猖狂,拿地也会是另外一种策略。这是“预期”的作用,一定是要往前做预测——现在感觉到拿地方案里包括的税与各种负担,那个时候不同了,就得重新算,测算未来能生成的市场价格,会影响在前面拿地时他给出的报价。

  第二,征房地产税有无硬法理障碍。土地是国有的,只有房产所有权,可否征不动产税?房地产税只是技术上的称呼,美国不叫房地产税,叫财产税,英国叫市政税,日本叫固定资产投资税,这都是技术性处理,仅是称呼的问题。中国的两地试点,叫房产税,也不是房地产税,这不是关键问题,关键就是:是不是有法理上的硬障碍?我们已专门说明,看英国、香港等地,实证的情况是,不存在海外只有终极产权私有土地上才有合法开征房地产税前提的法理,不存在这个问题,这是实践。理论上我们也专门做了分析,这关联相对独立的物质利益,需要调节,不存在调节的硬障碍。

  第三,是重复征收问题,一头牛扒两张皮?有人讲前面土地批租是一张皮,后面征税是又一张皮——其实前面叫地租,后面叫税收,各个国家的实践,都是二者不是必取其一的关系,而是相互怎么协调的关系。而是税收本身也一定会重复,企业交了流转税(流转税好几种),还要交所得税,所得税后给员工发薪酬,老百姓拿到工资,这些主体还要交个人所得税,企业和个人买车辆,还要交车辆购置税,老百姓最后买馒头、买月饼,还含税……重复征收必然存在,只是重复得合理还是不合理的问题。有不少人对房产税的反对意见,是从刚才说的两个切入点——法理障碍和重复征收讲的,听众觉得“说出了我们的心里话”,但我们研究者还是想把这个事说清楚,其实不存在硬障碍,也不存在只能征一样不能征另外一样的客观依据。应当是合理协调,一定要争取尽量优化。

  (本文系贾康先生在马洪基金会2019春季报告会上的发言。)

人物介绍

 贾康  财政部财政科学研究所所长、研究员  1954年出生,经济学博士,中共党员。著名财经专家。现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师,中国财政学会副会长兼秘书长,财政部高级技术职务评审委员会副主任,中国税务学会、中国金融学会和中国国债协会常务理事,《财政研究》主编,北京市人民政府特聘专家,福建省人民政府和安徽省人民政府顾问,西藏自治区人民政府咨询委员,中国人民大学、国家行政学院、南开大学、厦门大学、天津财经大学、西南财经大学、广东商学院等校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目,赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题,撰写和出版多部专著和数百篇论文。2002年6月24日受朱镕基总理之邀和2003年6月27日,2004年5月18日,2005年7月12日受温家宝总理之邀,2006年7月11日受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。孙冶方经济学奖获得者。国家“十一五”规划专家委员会委员。学术成果:·《财政本质与财政调控》(专著,经济科学出版社1998年)·《转轨时代的执着探索——贾康财经文萃》(文集,中国财政经济出版社2003年)·《财政与发展》(主笔,浙江人民出版社2000年)·《转轨中的财政制度变革》(主笔,远东出版社2000年)·《中国财政50年》(总纂、副主编,中国财政经济出版社1999年)·《中国财税改革三十年》(主编之一,人民出版社2008年)·《中国财政通史》(多卷本专著,任副主编及当代卷主编,中国财政经济出版社2006年)·《科技投入及其管理模式研究》(主笔,中国财政经济出版社2006年)·《我国住房改革与住房保障研究》(主笔,经济科学出版社2007年)·《亚洲金融危机与中国的积极财政政策》(主编,中国财政经济出版社2001年)·《转型时期中国金融改革与风险防范》(主笔,中国财政经济出版社2003年)·《世界贸易组织与财税政策》(主编,中国财政经济出版社2004年)·《地方财政问题研究》(主持,经济科学出版社2004年)·《部门预算问题研究》(主持之一,经济科学出版社2004年)·《公共财政与公共危机:“非典”引发的思考》(主编之一,中国财政经济出版社2004年)·《从民怨到民享——地方税费改革研究》(主编,吉林科技出版社2001年)·《教育投入问题研究》(主编,中国财政经济出版社2002年)·《市场中的国有企业》(合作,人民出版社1992年)·《中国社会主义财政理论与实践》(副主编,中国财政经济出版社1993年)等