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论《统计法实施条例》对统计数字腐败的规制创新

发稿时间:2018-10-30 14:14:10   来源:《行政管理改革》2018年第10期   作者:王松

  [关键词] 统计法;统计法实施条例;统计数字腐败;规制

  [中图分类号] D92 [文献标识码] A

  统计事业是党和国家的重要事业,统计工作是经济社会发展的重要综合性基础性工作,统计数据是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。[1]《中华人民共和国统计法实施条例》(以下简称《实施条例》)已于2017年8月1日起正式施行,其对防范和惩治弄虚作假,提高统计数字的真实、准确、完整、及时都具有十分重要的意义。自2016年开始,已经有数个省级地方爆出统计数字造假问题。2016年3月,监察部通报了河北、山西、安徽、河南、贵州等省份5起地方统计违纪问题的问责处理情况。2017年1月辽宁省政府领导首次公开确认,辽宁省所辖市、县在2011年至2014年存在着财政数据造假,导致经济数据被注入水分。2017年6月11日,中央巡视组公布了对8个地方和单位的巡视反馈情况显示,吉林省、内蒙古自治区两地存在经济数据造假的问题。统计数字腐败在思想上违背了实事求是的思想路线,败坏了党的优良作风;在政治上损害了党和政府的形象,削弱了统计的公信力;在经济上破坏了国家整体利益,助长了地方保护主义和利己主义的蔓延,[2]必须要坚决依法予以惩治。《实施条例》对统计数字腐败的防范惩治方面颇具亮点,其分别对统计数字腐败的责任主体制度、事先防范机制和事后处罚措施三个方面进行了规制创新。

  一、《实施条例》对统计数字腐败责任主体制度的规制创新

  (一)要求单位必须明确内部防范和惩治统计数字腐败的具体责任人

  《实施条例》第四条第一款规定:“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门应当根据国家有关规定,明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体,严格执行统计法和本条例的规定。”可见,《实施条例》对“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门”在责任主体安排上提出了强制性要求,必须“明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体”。这是因为地方政府、统计机构和有关部门容易弄虚作假,是统计数字腐败的防治重点区域,因此,必须在这些单位的内部明确哪个人是该单位防范和惩治统计数字腐败的责任主体,对该责任人起到一种警示作用,提醒其要在日常工作中时刻关注统计工作,避免出现弄虚作假现象,增强其责任意识并达到一定的督促效果;另一方面,明确单位的责任主体也有利于具体落实和追究相应的责任,将来如果在单位中产生统计数字腐败,则理所当然由责任主体承担责任,可以有效防治以往即使发生统计数字腐败责任人却难以界定的问题,防止有关的责任人以各种借口推脱责任,避免出现责任无法追究,甚至不了了之的现象。

  (二)将责任主体范围从负责人单独担责扩大到单位和负责人共同担责

  《实施条例》第四条第二款规定:“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人应当保障统计活动依法进行,不得侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权,不得非法干预统计调查对象提供统计资料,不得统计造假、弄虚作假。”这里规定的单位主体即“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门”,与该条第一款中的单位范围完全相同,只是在这些单位后面多了一个“及其负责人”的规定。可见,《实施条例》要预防的统计数字腐败行为的实施者,既可能是“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门”这些单位,也可能是这些单位的“负责人”。因此,《实施条例》第四条的规定扩大了统计数字腐败责任主体的具体范围,将责任主体从原来的“负责人”独立承担责任,扩大到目前的单位及其负责人两者共同承担责任。

  (三)在惩治统计数字腐败的法律责任中对单位和负责人施行双罚制

  《实施条例》对统计数字腐败要求单位及其负责人共同担责,与之相呼应,在法律责任方面也进行了规制创新。这主要体现在《实施条例》第七章“法律责任”的规定中。首先,《实施条例》第四十二条明确规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府统计机构或者有关部门及其负责人,侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权,或者采用下发文件、会议布置以及其他方式授意、指使、强令统计调查对象或者其他单位、人员编造虚假统计资料的,由上级人民政府、本级人民政府、上级人民政府统计机构或者本级人民政府统计机构责令改正,予以通报。”其中列举的“采用下发文件、会议布置以及其他方式授意、指使、强令统计调查对象或者其他单位、人员编造虚假统计资料”这些统计数字腐败行为,既有可能由单位的负责人单独实施,也有可能以单位的名义来单位实施,因为“下发文件、会议布置”等一般都是以单位名义通过公文形式上传下达来组织实施的,单位负责人往往难以用个人名义进行操作。当然,单位负责人可以采取“其他方式授意、指使、强令统计调查对象或者其他单位、人员编造虚假统计资料”,这时候承担责任的就是单位负责人,而单位本身并没有责任。可见,单位和单位负责人都有可能独立实施统计数字腐败行为。针对上述的统计数字腐败行为,《实施条例》都是采取了“责令改正、予以通报”的处罚措施。其次,《实施条例》第四十八条针对以单位名义实施的统计数字腐败专门进行了规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门有本条例第四十一条至第四十七条所列违法行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或者监察机关依法给予处分。”单位实施的统计数字腐败,则由该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员对单位行为承担处分责任。《实施条例》对统计数字腐败行为实行了双罚制,对造假的单位和单位负责人要区分不同情况分别追究相应的责任。

  二、《实施条例》对统计数字腐败事先防范机制的规制创新

  (一)设立了统计资料填报人员和单位负责人共同签字并加盖公章义务

  统计数字的真实准确源自于统计资料的真实准确。因此,防范统计数字腐败行为的发生,必须从保障统计资料的真实准确入手。由于统计资料是由单位统计人员负责报送的,因此,以往的统计资料都是由统计人员签字并负责。例如《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)第二十一条第三款规定:“统计资料的审核、签署人员应当对其审核、签署的统计资料的真实性、准确性和完整性负责。”可见,原来单位负责人并不需要对本单位的统计资料签字。为了事先防范统计数字腐败,《实施条例》明确增加了单位负责人的签字义务,第十七条第一款规定:“国家机关、企业事业单位或者其他组织等统计调查对象提供统计资料,应当由填报人员和单位负责人签字,并加盖公章。个人作为统计调查对象提供统计资料,应当由本人签字。统计调查制度规定不需要签字、加盖公章的除外。”这种由填报人和负责人共同签字并加盖公章的统计资料报送方式,可以有效防止少数国家机关在填报统计数字时统计造假、弄虚作假,有助于提高和增强单位负责人对本单位统计资料的责任意识,从源头上预防弄虚作假的产生。《实施条例》的上述规定是借鉴了我国会计制度中财务会计报告的签字制度。《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)第二十一条的规定:“财务会计报告应当由单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人(会计主管人员)签名并盖章;设置总会计师的单位,还须由总会计师签名并盖章。单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整。”《会计法》规定只是由“单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人(会计主管人员)签名并盖章”,并没有要求加盖公章。《实施条例》的规定却要求除了必须由填报人员和单位负责人共同签字以外,还要加盖单位公章,《实施条例》比《会计法》的规定更为严格。因此,除了统计人员要严格按照《统计法》的规定审核统计资料以外,所在单位负责人也应对统计资料进行认真审核,层层把关,防止发生单位负责人对本单位的统计资料疏于管理的不作为现象,强化统计人员和单位负责人的审核责任,提高其重视程度。

  (二)重新整合并且明确了责任主体承担统计数字腐败的事先预防义务

  对于地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人在统计数字腐败方面的事先预防义务,《统计法》第六条规定:“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权,不受侵犯。地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人,不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料,不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料,不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。”《统计法》中对统计数字腐败的事先防范义务是按照造假行为的不同表现方式进行划分的,共分成三个具体类型:不得“自行造假”、不得“指使造假”,不得“打击报复”。对此,《实施条例》重新整合并且明确规定了责任主体相应的义务,第四条第二款规定:“地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人应当保障统计活动依法进行,不得侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权,不得非法干预统计调查对象提供统计资料,不得统计造假、弄虚作假。”虽然在表面上还是“三个不得”义务,但在内容上是新的“三个不得”,与《统计法》原来规定的事先防范相比,更加全面、清晰。《实施条例》对《统计法》原有规定进行了更新调整,不再是按照造假行为的不同表现方式来进行划分的,而是按照三个不同的造假实施对象重新进行划分,即“统计机构、统计人员”不得“侵犯”,“统计调查对象”不得“非法干预”,本人则不得“统计造假、弄虚作假”。在新的“三个不得”义务中,《实施条例》多了一项对统计调查对象的事先保护和造假防范义务,范围更加全面,层次更加清晰。

  首先,《实施条例》第四条第二款规定的第一个“不得”义务,是要求地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人不得侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权。这是针对《统计法》第六条第一款和第二款的两款规定而进行的整合,《统计法》是从统计机构和统计人员的职权不受侵犯以及相关单位的负责人不得“指使造假”和“打击报复”正反两方面分别作出的规定。而《实施条例》则是对《统计法》的上述两个条款进行了整合合并,提出了新的“不得侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权”,针对性更强。当然,这种“不得”义务仍然包含了不得实施《统计法》中“指使造假”和“打击报复”两种统计数字腐败行为。其次,《实施条例》第四条第二款中规定的“不得非法干预统计调查对象提供统计资料”的义务,与《统计法》第六条第二款中规定的“不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料”相比,在内容上更加全面细化,《统计法》规定的统计数字腐败只是局限于“不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料”。《统计实施》提出的不得“非法干预”,在形式上更为广泛,也与后面的第四十二条相对应,因为在第四十二条规定了少数单位负责人可能会采取“采用下发文件、会议布置以及其他方式授意、指使、强令统计调查对象或者其他单位、人员编造虚假统计资料”,这些都属于“非法干预”。而且“非法干预”还有很多种,包括要求伪造篡改和打击报复,用“非法干预”范围更加广范。最后,《实施条例》第四条第二款要求地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人其本身不得统计造假、弄虚作假,比《统计法》第六条第二款规定的“自行修改”更加全面。现实工作中的统计造假、弄虚作假形式确实是复杂多样,难以用“自行修改”完全涵盖。例如,有的单位负责人提供了一些虚假的、不完整的统计资料,或者对统计数字隐瞒不报;还有的是对统计机构的合法要求置之不理,采取各种方式或借口予以拒绝,不履行提供统计资料的义务,也就是通常所说的“拒报”;还有的是私自转移、秘密隐匿甚至毁弃统计资料。这些情形就不全是“自行修改”,但都是统计造假、弄虚作假,都属于统计数字腐败。

  三、《实施条例》对统计数字腐败事后处罚措施的规制创新

  (一)列举了统计数字腐败中“严重失察”的三种具体情形

  根据《统计法》第三十七条第四项的规定,统计数字腐败还包括“对本地方、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察”的情形,也就是一种尸位素餐、不作为的腐败形式,可以简称为“严重失察”。但究竟何种具体情形可以被视为“严重失察”,《统计法》没有作出具体规定。为此,《实施条例》第四十条规定:“下列情形属于统计法第三十七条第四项规定的对严重统计违法行为失察,对地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人,由任免机关或者监察机关依法给予处分,并由县级以上人民政府统计机构予以通报:(一)本地方、本部门、本单位大面积发生或者连续发生统计造假、弄虚作假;(二)本地方、本部门、本单位统计数据严重失实,应当发现而未发现;(三)发现本地方、本部门、本单位统计数据严重失实不予纠正。”规定列举了三种“严重失察”的具体情形:

  第一,在“本地方、本部门、本单位大面积发生或者连续发生统计造假、弄虚作假”。“大面积发生”主要是指统计造假、弄虚作假的范围规模。例如在一些地方、部门或者单位中的多个内部机构、多处组成部门、多位领导干部身上发生了统计数字腐败行为,则可以认定为“大面积发生”;“连续发生”主要是指统计造假、弄虚作假的频繁程度。如在一些地方、部门或者单位中虽然只是在其内部某一机构或某一个人身上发生了统计数字腐败行为,却在一定时期内发生了3次以上,则可认定为“连续发生”。

  第二,对“本地方、本部门、本单位统计数据严重失实,应当发现而未发现”。“严重失实”并不是指简单的统计数字计算错误等一般性的工作失误,而是指报送的统计数字完全偏离了真实的数值,已经达到了非常严重的程度;“应当发现而未发现”,是指统计数字腐败责任主体在主观方面具有过失,是一种疏忽大意的过失,是“行为人应当预见到自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,以致发生这种结果的心理态度”。[3]当然,“应当发现”的判断标准要依据行为人的实际认知能力和当时的具体客观条件,也就是说要根据责任主体自身的文化知识水平、业务技术水平和工作经验等,并充分结合当时的外在环境条件,具体分析其在当时所处的情况,从而判定其是否“应当发现”。

  第三,“发现本地方、本部门、本单位统计数据严重失实不予纠正”。负责人已经发现了统计数据严重失实行为,却不进行纠正,知情不报,这明显是一种对统计数字腐败的包庇纵容行为。《实施条例》第三十七条规定:“任何单位和个人不得拒绝、阻碍对统计工作的监督检查和对统计违法行为的查处工作,不得包庇、纵容统计违法行为。”因此,地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人一旦发现本地方、本部门、本单位中存在统计数据严重失实的现象,就应当迅速采取措施予以纠正,避免出现更为严重的后果。如果负责人仍然对此不闻不问、漠不关心,则构成“严重失察”。

  对上述“严重失察”的统计数字腐败应如何处理,则要根据《统计违法违纪行为处分规定》(以下简称《处分规定》)第四条的规定执行,即对“造成不良后果的,给予警告或者记过处分;造成严重后果的,给予记大过或者降级处分;造成特别严重后果的,给予撤职或者开除处分。”

  (二)赋予统计机构移送统计数字腐败涉嫌犯罪案件的职责

  统计数字腐败是一种违法行为,当其危害程度相当严重并且造成极其恶劣影响时,就有可能涉嫌构成犯罪。根据《统计法》第四十七条的规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”与之相同,《处分规定》第十三条也规定:“有统计违法违纪行为,应当给予党纪处分的,移送党的纪律检查机关处理。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。”但是,在《统计法》和《处分规定》中都没有规定应当由哪一个具体的机构部门来负责移送统计数字腐败涉嫌犯罪案件。针对该问题,《实施条例》第五十一条明确规定:“统计违法行为涉嫌犯罪的,县级以上人民政府统计机构应当将案件移送司法机关处理。”该条规定解决了移送部门不清的问题,明确赋予县级以上人民政府统计机构移送统计数字腐败犯罪案件的职责。2017年4月20日,国家统计局统计执法监督局正式挂牌成立,各地方也随之建立了统计执法监督检查机构。根据《统计执法监督检查办法》第十条规定,统计执法监督检查机构和执法检查人员的主要职责中就有“依法查处统计违法行为,防范和惩治统计造假、弄虚作假”,同时根据其第三十六条规定,统计违法案件审理终结,“涉嫌犯罪的,移送司法机关处理”。因此,县级以上人民政府统计机构中的统计执法监督检查机构,具体负责将该案件移送到司法机关。但需要注意的是,2018年3月11日通过的《宪法修正案》增设了“监察委员会”,修正后的《宪法》第一百二十三条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”作为党统一领导的反腐败工作机构的监察委员会,是将原来行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门工作力量进行的集中整合。随后,2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条,对监察委员会职责的规定中就包括“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”并“对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。同时,根据其第四十五条规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”由此可见,监察委员会目前承担着对统计数字腐败涉嫌犯罪的查处职责,统计数字腐败涉嫌犯罪案件必须先移送监察委员会。因此,《实施条例》第五十一条规定的“统计违法行为涉嫌犯罪的,县级以上人民政府统计机构应当将案件移送司法机关处理”就要进行修改。监察委员是否属于司法机关,对此,应当明确“监察委员会实质上就是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,不是行政机关、司法机关”,[4]“监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监督权”。[5]基于以上理由,笔者建议应将《实施条例》第五十一条修改为:“统计违法行为涉嫌犯罪的,县级以上统计执法监督检查机构应当将案件移送监察机关处理。”

  参考文献

  [1]宁吉喆.深入学习贯彻党的十九大精神 推动新时代统计工作再上新台阶[J].人民论坛,2017(11).

  [2]陈慕华在统计法颁布10周年纪念会上说——在统计上弄虚作假也是腐败行为[J].河南统计,1994(1).

  [3]高铭暄,马克昌.刑法学(第七版)[M].北京大学出版社,高等教育出版社,2016:115.

  [4]积极探索实践 形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[EB/OL]. http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm,2017-11-5.

  [5]深化监察体制改革 推进试点工作之三完善党和国家的自我监督[EB/OL]. http://www.hbjwjc.gov.cn/cdgzx/zyjw/89672.htm,2017-7-10.

  责任编辑:谢 庆

  [基金项目]国家社科基金青年项目“统计数字腐败的法律规制研究”(13CFX001)。

  [作者简介]王松,东北财经大学法学院副教授。