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司法体制改革是顶层设计的政治改革

发稿时间:2017-09-12 15:10:38   来源:北京日报   作者:徐显明

  ●“党支持司法”是党在处理与司法权关系时的最新和最科学的表述,在正式文件中第一次使用。用“支持”而不用“领导”,其科学性就在于这是在落实宪法中保证人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权的原则。

  ●司法体制改革的顶层设计是要完善和发展中国特色社会主义制度,即要使我们的司法制度在改革后能够在世界范围内更具先进性、文明性和竞争力,也就是要创造更高水平的司法文明。

  当前,深入学习习近平总书记系列重要讲话精神特别是“7·26”重要讲话精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,确保我国司法事业始终沿着正确方向前进,为党的十九大胜利召开营造安全稳定的政治、社会环境,是一项重大政治任务。为此,有必要深入回顾党的十八大以来的司法体制改革,明确当前司法体制改革的基本要求和目标。

  司法体制改革的四个特点

  党的十八大以来,我国的司法体制改革呈现出四个显著的特点,这表明我们党在处理党的领导与法治国家建设关系上的认识,以及对法治规律的认识达到了新的高度。

  第一个特点,司法体制改革是政治体制改革,或者说是政治体制改革在法治领域中的展开。为什么把司法体制改革当作政治体制改革?最主要的根据是司法体制改革涉及到司法制度与党的关系,涉及到司法制度与国家权力之间的关系。

  党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对党与法治的关系作了一个非常科学的概括,我的总结是:“一个根本”,坚持中国共产党的领导,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证;“两个必须”,党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治;“三个统一”,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来;“四个善于”,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。最后落在法治的四个环节之中,即必须坚持党领导立法,党保证执法,党支持司法,党带头守法。

  “党支持司法”是党在处理与司法权关系时的最新和最科学的表述,在正式文件中第一次使用。用“支持”而不用“领导”,其科学性就在于这是在落实宪法中保证人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权的原则。

  为什么司法体制改革的关键性举措中要出台对领导干部干预司法、插手过问案件的记录和责任追究制度?目的也在于约束住“关键少数”,从而支持司法机关独立行使职权。处理党、国家机关、领导干部与司法的关系,这是政治问题,而不是单纯的司法问题。在这个意义上,司法体制改革就是政治体制改革。

  第二个特点,司法体制改革是顶层设计的改革,顶层到什么程度?一定要跳出司法看司法体制改革。我觉得应从以下三个渐进的层次去理解。

  首先,要跳出司法的层面,站在法治的高度,把司法放在整个法治的所有环节中观察,司法只是法治体系中的一环或者一部分。

  其次,要跳出法治看司法体制改革,站在政治制度的高度上,要从中国特色民主政治发展的需要上来设计司法体制改革。

  最后,要站在党和国家事业全局的高度,即从“五位一体”和“四个全面”的全局和战略高度去设计司法体制改革。

  党的十八大以来的司法体制改革是以习近平同志为核心的党中央所设计和推动的全局性改革,已完全不同于人民法院、人民检察院自身为完善某些机制所进行的改革。这次改革的项目中,既有政治的内容,也有经济、社会、文化的内容,还有生态文明建设的内容,是非常全面的。

  第三个特点,此次司法体制改革是在进行公权力和公权力之间关系的重新调整,以及公权力功能职能的重新配置。“两高”自我推进的“二五”“三五”改革,都无法触动外部权力与外部关系。此次改革,最核心的是触动了权力关系,有的甚至是在“革自己的命”,是在打破自己的“一亩三分地”。党的十八届三中、四中两次全会涉及到司法体制改革内容总共129项,这么多的内容几乎件件都涉及到公权力和公权力之间的关系。

  司法体制改革一定要重新调整公权力和公权力的关系。举一个最典型的例子,检察机关提起行政公益诉讼制度改革,在一个法庭上大家可以看到一种从未见过的现象:有审判权的存在,有作为被告人的行政权的存在,还有作为起诉者的检察权的存在。这在中国过去的权力格局中是不曾有过的。这项制度的改革使得在同一个法庭上出现三种公权力交织。交织的结果一定会涉及到我们对人民代表大会制度的重新认识,这就是体制改革。何谓改革要于法有据?其实,这就是一个成功范例。第一步,由中央进行顶层设计;第二步,由立法机关进行试点授权;第三步,在一定范围内试点先行;第四步,进行试点经验总结,向人大作出报告;第五步,将改革经验上升为法律,即修法成制;第六步,结束试点,依法在全国范围内展开,一项新的制度就此诞生。

  又如,以审判为中心的刑事诉讼制度改革,“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革,人财物省级统管的改革,审执分离的改革等,这些都是在重新调整公权力关系及其职能。

  第四个特点也是很重要的,司法体制改革一定要涉及到公权力和公民权利之间关系的重新调整。这一系列的改革都使得公民的各项权利尤其是诉讼权利得到保证和扩大。

  比如说立案制改革就涉及到公民的诉权,由审查制改为登记制,约束了人民法院审查权的任性,缩小了公权力,扩大了公民权利。

  又如司法公开,把司法权关进制度的笼子里,扩大的就是公民的知情权和监督权。又如人民陪审员制度、人民监督员制度的改革,扩大的就是公民的司法参与权。司法体制改革最终的结果必定使公民的权利逐步扩大,使其与国家权力形成正当的比例关系。

  习近平总书记在“7·26”重要讲话中强调,党的十八大以来的5年,我们坚定不移全面推进依法治国,显著增强了我们党运用法律手段领导和治理国家的能力。上述司法体制改革的四个鲜明特点,正是这一重要判断在实践中的体现。

  司法体制改革的四个目标

  那么,我们司法体制改革的目标在哪里?

  我想先强调的是,全面深化改革总目标的两句话要放在一起讲,第一句话是完善和发展中国特色社会主义制度,第二句话是推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记一再告诫大家这两句话不能分开,第一句更重要。

  具体而言,司法体制改革的总目标应该是:第一,司法体制改革的顶层设计是要完善和发展中国特色社会主义制度,即要使我们的司法制度在改革后能够在世界范围内更具先进性、文明性和竞争力,也就是要创造更高水平的司法文明。

  第二,要抓住提高司法公信力这个根本。习近平总书记曾经讲过,提高司法公信力是判断司法体制改革成功与否的根本尺度。司法公信力提高了,改革就成功了;司法公信力没有提高,改革就失败了。

  第三,要恢复和遵循司法规律。过去,我们的很多关起门来的改革,在一定程度上是违背了规律,有一些所谓的改革已经成为今天改革的对象,所以这次改革就要使司法权的运行回到规律上。例如,以司法责任制为核心的四项改革,即完善司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推进省以下地方法院检察院人财物统一管理,就是要去司法的行政化和地方化。

  第四个目标是建立一支高素质的法官、检察官队伍,员额制改革、国家统一法律职业资格制度改革直接指向这个目标。这个目标的效果需要若干年之后才能检验出来。

  以上四项就是我所理解的党的十八大以来推进司法体制改革的基本目标,我们在设计各项改革任务时就是围绕这四个目标展开的。

  (作者为最高人民检察院副检察长)