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专家学者眼中的司法体制改革

发稿时间:2017-07-06 14:12:41   来源:法制日报  

  编者按

  近日,中央政法委首次组织开展“专家学者走进司法改革第一线”活动,14位知名法学专家深入江苏、上海、贵州,零距离观察司法体制改革进程和运行,与一线司法人员面对面交流互动。专家们一致表示,通过此次调研活动,提升了对司法改革的理解和认识,切实感受到此轮司法改革取得的实实在在成效,对今后深化司法改革有了更多的思考。

  活动结束后,在中央政法委组织召开的座谈会上,专家们畅所欲言,谈感受、说成绩、提建议,积极为深化司法改革建言献策。

  司改方向正确符合司法规律

  周汉华(中国社会科学院法学研究所研究员):参加这次活动,脑洞大开、目不暇接、深受震撼,对司法改革有种焕然一新的感受。我认为,党的十八大以来司法改革是非常成功的,主要体现在三个方面:

  一是方向正确。司法体制是一个国家政治制度的重要组成部分,司法改革必须坚持政治立场、政治原则。此轮司法改革牢牢把握中国特色社会主义制度这个根本,坚持中国共产党领导,坚持正确的政治方向。同时,司法改革以实现司法公正为目标,全面落实党的十八届三中全会、四中全会确定的129项司法体制改革任务,方向明确。

  二是推进有力。可以看到,司法改革形成了充分发挥中央顶层设计与调动地方改革积极性的双向推动格局,形成上下联动、争相改革的良性互动局面。司法改革的重要决策均由中央统一确定,以加强顶层设计和总体谋划,防止出现方向性错误。同时,司法改革尊重基层首创精神,鼓励各地在机制改革上进行积极探索,为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。

  三是成效显著。实现办案资源向一线集中,司法改革后,全国一线办案力量增加20%左右,85%以上司法人力资源配置到办案一线。司法效率明显提升,调研的地方在受案量明显增长的大环境下,普遍实现人均结案量的提升以及个案办案时间的大幅下降。群众满意度显著提高,主要体现在当场立案登记率与一审服判息诉率明显提升。司法体制机制发生深刻变革,包括观念、程序、内设机构变化等。

  龙宗智(四川大学法学院教授):通过这次活动,进一步感受到本轮司法改革的方向正确,改革措施既符合司法规律,又符合现实司法需求。

  十八大以来的司法改革措施,在坚持正确政治方向的前提下,最重要的特征就是遵循、体现司法规律。尤其是遵循司法权力运行规律,抑制司法行政化,推动建立司法责任制,完全符合我国司法建设的现实需要。我国司法机构内部长期存在行政化,法院审者不判、判者不审,检察机关办案一律采用三级审批制,不仅违背司法规律,而且责任机制不清晰不合理。通过改革,贯彻“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法责任原则,推动司法权力运行机制改革,司法行政化趋势已明显缓解,司法权力运行呈现出良性态势,改革取得初步成效。对此,无论是司法系统内部还是外部,认可度都比较高。

  本轮司法改革,如果没有中央坚强领导、强力推动,及时有效地改革指导,无论是去行政化、还是去地方化,以及推动人员分类管理和职业保障,都不可能有效地推动,不可能完成或基本完成改革任务并取得成效。本轮司法改革,紧紧抓住司法责任制这个关键进行改革部署和指导,从这次活动调研的情况看,各地改革也重点围绕司法责任制展开,配合员额制和职业保障措施,中心、重点明确,同时在现有条件下注意配套跟进与及时指导,这是适当、有效的。

  陈卫东(中国人民大学法学院教授):通过这次活动近距离观察司法改革在实践中的运行状况,突出感受到经过本轮司法改革,一种新的司法管理体制、司法权力运行机制正在逐步形成,这是伴随着司法去地方化、去行政化的各项改革举措而形成的,一种适应中国国情、符合司法规律的新型司法体制正在显现出来,实践证明改革的方向是对的,举措也符合司法实际,对此应予充分肯定。

  各地涌现出不少成功的经验,总结而言:改革的成功得益于党的领导、中央部署的合理有序,全国改革进程蹄疾步稳。通过试点激发了地方改革的积极性,改革的初期探索阶段,各地试点尽管存在一定的差异,但总体上都是符合中央整体规划下的探索,比如贵州省贵阳市花溪区人民法院,通过积极组织全院干警对司法改革方案进行讨论,让全体司法人员积极投身改革,激发了参与司法改革的热忱,有效推动了改革进程。改革的方法论是科学合理的,本轮司法改革通过试点先行,及时评估,各地相互借鉴相互学习的过程,作为改革的方法经验值得全面总结。

  宋英辉(北京师范大学刑事法律研究院教授):在活动中,我深切感受到,我们一些好的传统在本轮司法改革中发挥了积极的作用。司法改革的顶层设计始终坚持党的领导不动摇,中央政法委的有力组织领导和推动,法院、检察院的主动作为;同时,党员的作用也不能忽视,特别是司法责任制与员额制改革,涉及到利益分配的时候,首先是党员发挥了带头作用。这些在过去的司法改革中往往作为口号和原则,比较空洞,但是在本轮司法改革中,确实可以看到和感受到发挥了实实在在的作用。

  王敏远(浙江大学光华法学院教授):司法,一天都不能乱。原来有的学者担忧,会不会因为改革,导致办案中断,甚至出现混乱或者失序的状态。我们在活动中看到,各地改革都在有序地开展,此轮司法改革没有影响到日常办案,或者说,这种影响是积极的、正面的。通过改革,公正、高效、权威的司法制度正在形成,各地司法机关提供的很多数据可以印证。

  王亚新(清华大学法学院教授):2014年,我曾写过一篇解读司法改革的文章,当时,我认为这次司法改革将打破权能资源和责任形成的某种脆弱的平衡,所以我对改革的前景忧心忡忡。但经过这几年的评估,尤其是这次参与活动所见所闻,我放心了,此轮司法改革是成功的,可以说是有惊无险,改革的成效越来越多、越来越明显,特别是信息化运用给司改人才、权能责任、资源带来的正面效果、增量效果,远远超出我的想象。

  江国华(武汉大学法学院教授):因为此轮司法改革的方向是正确的,所以我们在调研中看到,司法改革的政策和精神在地方得到很好的贯彻,地方司法改革的热情非常高。特别值得一提的是,大数据、信息化在司法领域中应用的广度和深度,改变了传统的司法模式,成为改革的重要推动力。

  卓泽渊(中央党校政法部主任):此轮司法改革成绩斐然,成效显著。在体制重构方面,设立巡回法庭,尝试设立跨区域法院及跨区域受理相关案件等,广受好评。在机制转变方面,“让审理者裁判,由裁判者负责”,重构了法官、法官助理、书记员、办案组、法官联席会议等新型关系,司法机关的内部组织结构与运行机制开始良性化转换。在社会服务方面,改革立案制度,注重诉前调解,强化多元纠纷解决机制,我们参观了各地司法机关的立案大厅、服务大厅,看到了司法权人民性的现实展示,令人振奋。中国的司法进入了改革开放以来最好的历史时期。我相信,沿着这一改革之路走下去,中国的司法大有希望,中国的法治大有希望。

  提升司法效率促进司法公正

  卓泽渊:面对“诉讼爆炸”,世界各国都为此焦头烂额,中国司法也遇到了这样的问题。恰恰这时,我们迎难而上,推动员额制改革,挑战可想而知。但我们欣喜地看到,改革成功了,取得了重大成就。员额制改革以及司法责任制改革,不仅让优秀的司法人员回归办案一线,促进了司法公正,还大大提升了司法效率。一路上,我们看到各地法官一年少则办案200件,多则四五百件,办案之多,可谓叹为观止。

  顾永忠(中国政法大学诉讼法学研究院教授):要说这轮司法改革最重要、最有成效的,首推员额制改革。员额制改革要在全国几十万司法人员中开展,涉及到司法人员的法律定位、社会地位、切身利益等,改革难度之大可想而知。但这次到江苏、上海、贵州调研发现,不仅经济发达的地方改得很好,经济相对不发达的贵州,主动向中央要求纳入改革的第一批试点,而且改得也很不错。从世界范围来看,把守社会公平正义最后一道防线的应该是那些职业素质各方面都最优秀的人,这符合司法规律,我国的员额制改革正在逐步实现这一点。可以说,这项改革利在千秋。

  王敏远:员额制改革使得最优秀的法官、检察官能够集中到办案第一线,足以说明这项改革的必要性。上海将入额法官100%安排到办案第一线,院庭长100%办案,也就是说,没有哪个入额的院庭长可以不办案,我觉得这两个100%非常了不得。把最优秀的法官、检察官集中到办案第一线,对提高审判质量大有益处。

  张志铭(中国人民大学法学院教授):我以前对员额制改革一直有成见,但参与这次活动后,改变了看法。因为员额制改革确实卓有成效,它使得法院、检察院把整个工作重心真正地转移到办案上,淡化了法院、检察院内部的行政化色彩。在“不办案不能进入员额”的原则下,现在院庭长都积极主动要求办案。

  员额制改革还提高了司法职业化的水准。员额制的引入,使得司法责任制改革明确了司法主体、裁判主体、检察主体、办案主体的主体地位,让司法责任制能够很好地落地生根。同时借助于员额制,之前不敢想象的大幅提高司法人员职业保障、职业待遇也取得了实质性进展,现在上海、贵州等地已经落实了工资待遇,员额法官、法官助理、辅助人员的工资待遇都有了较大幅度的提高,这是非常了不起的变化。

  周汉华:司法责任制是本轮司法改革的“牛鼻子”。在全面推进司法责任制改革过程中,各地制定法官检察官权力清单、责任清单,完善独任法官、合议庭办案机制,规范案件分配、裁判文书签发等审判规则,建立专业法官联席会议制度,完善审判委员会工作机制,规范审判委员会讨论案件范围,促进法律适用统一。改革后,上海各级法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例为99.9%,依法提交审委会讨论的案件仅为0.1%;上海各级检察院刑检部门检察官独立作出处理决定的案件占比达82%,检委会讨论决定的案件同比下降11.5%。真正将“让审理者裁判、由裁判者负责”和“谁办案谁决定、谁决定谁负责”落到了实处。中央确定司法责任制作为司法改革的“牛鼻子”,符合司法制度的内在要求,必将产生意义深远的影响。

  叶青(华东政法大学校长):放权不放任,司法责任制改革后,如何确保权力依法公正行使且办案质量不滑坡?我们所到的各个法院、检察院均遵循司法办案规律,探索并构建了一系列办案监督管理的制度与机制。如江苏省人民检察院研发的“案管机器人”对案件进行大数据分析,自动向办案检察官发出期限预警、风险预警、办案活动差错提示,实现从侦查到批捕、起诉的全程留痕、动态监控;江苏省三级法院实行常规评查、重点评查、专项评查。上海市第二中级人民法院建立审判管理督办联席会议制度,探索改革放权后审判管理监督新模式。贵州省三级法院建设数字化法庭和审判综合管理平台,通过信息化方式强化案件办理留痕监督,加强案件流程管理和节点控制。这些做法,确保了司法权依法规范运行,保障案件办理质量。

  龙宗智:司法责任制推进过程中,如何保证案件质量,防止同案不同判,妥善处理法官检察官依法独立行使职权与上级管理监督之间的关系,是主要难点问题。现在很多地方的做法是,加强案件质量评查和绩效考评,同时贯彻相应的奖惩,如贵州的以案定责、以案定补。在目前法院案件多、法官数量大,待遇、素质还不太高的情况下,这种计分制考核还不能避免,我们不能像有些国家那样,依靠法官的德行和能力,不对法官设置数字化的严格评分考察。但考评还需要进一步优化,应当多用加法少用减法,进行综合性评价奖惩。

  顾永忠:落实司法责任制,必要的监督不可少,各地积极探索,监督形式丰富多样,既有通过互联网、大数据的同步监督,也有人工的评查、考核;既有事中的监督,也有事后的监督,对确保办案质量、促进司法公正起到了积极作用。

  宋英辉:这次司法责任制、员额制改革都强调司法官的亲历性,通过改革,司法公正得到更好的保障,包括实体公正和程序公正。比如在程序公正方面,各地采取的同步监督、预警提示、全程留痕、律师网上阅卷等做法都非常好,在打击犯罪、保障人权,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义方面,效果明显。

  张志铭:江苏、上海、贵州运用大数据、互联网、人工智能建设智能法院、智能检察院,令人印象深刻,叹为观止。高科技的引入,对司法效率是一个极大的提高,在司法公正上取得了一些出乎想象的成效。司法不公等司法诸多问题的出现,跟时空、认知、情感等方面的差异导致的司法不规范有很大关系,技术克服了认知的局限性,如贵阳的政法大数据办案系统,公检法之间在证据类型、标准上达到贯通,从而实现司法公正。对今后司法机关的信息化建设运用,我充满期待。

  叶青:当前,案多人少的矛盾依然十分突出,面对这一难题,各级法院、检察院的干警实干、苦干、巧干,发挥聪明才智,通过探索多元化纠纷解决机制化解矛盾,通过要素式、表格式速裁程序审理案件,通过探索繁简分流机制,集中有限的司法资源,将重特大、疑难复杂案件办成铁案、精品案。我们看到,各地法院、检察院尤其是法院纷纷加大投入,建设智慧法院,苏州两级法院实行智慧审判模式,向科技要审判力,向信息化要审判效率,成效明显。

  顾永忠:我最突出的感受,就是各地充分运用信息技术推动司法改革,提高办案效率,促进办案质量。如江苏省苏州市中级人民法院开发了一个智慧审判系统,把电子化运用到诉讼全过程,从开始立案设立卷宗,到诉讼中的移送乃至法庭上的质证,以及司法文书的制作等。还有上海法院的审判辅助系统、贵州政法大数据办案系统等。

  程雷(中国人民大学法学院副教授):各地积极推行智慧审判、智慧法院建设,是中国特色司法制度建设的一道亮丽风景线。现有办案智能辅助系统提供了诸多辅助审判的有效工具,如司法资源智能检索、审判经验智能共享,帮助法官更为便捷地搜寻、检索相关法条、类似案例、法律文书等审判参考资料;庭审语音智能识别大大减轻甚至替代了书记员的记录工作;裁判文书辅助制作、智能分析等功能,减少了裁判文书的差错率、提高了文书质量。审判辅助职能的效果愈发凸显,并逐步向实现审判辅助职能的智能化过渡,为法官集中精力行使事实与法律的判断权创造了更好的条件。

  周汉华:司法改革中,各地普遍重视智慧法院、数据法院、大数据战略、人工智能行动、政法信息平台建设,很多做法让人眼前一亮,富有战略眼光,使司法改革搭上了信息时代的高速列车,符合习近平总书记以信息化推动国家治理体系与治理能力现代化的要求。江苏省南京市鼓楼区人民法院针对速裁案件,对传统的要素式审判方式进行信息化改造,通过对起诉书、要素表、庭审笔录等各类前置数据进行智能判断分析后,按照文书样式要求,一键式生成判决书等各类裁判文书,节省了法官草拟文书初稿的时间和精力,对于提高类案审理效率等成效显著。比如以往金融借款案件法官撰写一份裁判文书,通常需要三四个小时,现在文书自动生成,文书加工、校对等只需要半小时。司法改革中的各种信息化尝试,极大地提高了效率,规范了司法行为,推动了流程再造,充分发挥了信息技术加速器、倍增器、推进器等作用。

  宋英辉:我注意到,司法便民、司法为民这一理念,在整个司法改革中体现得比较充分。让老百姓感受到公平正义,特别是让当事人感受到司法公正,除了结果的公正外,在程序方面,在同司法机关的接触中是否得到便利,这种感受是最直接的。调研中,让我印象深刻的有各地的跨域立案、远程会见,以及设立公益律师提供法律咨询等。在南京市中级人民法院,诉讼服务中心设有导诉台,就像医院的导诊台一样,老百姓来打官司,咨询后一清二楚,值得推广。

  为打造司改升级版建言献策

  周汉华:十八大以来中央确定的司法改革任务有望在十九大之前顺利完成。然而,司法改革不能也不应就此止步。应该在四项重点改革和以审判为中心的诉讼制度改革的基础上,推动司法改革迈上新台阶,打造司法改革升级版。

  比如在司法改革具体制度设计上,需要精细化,突出分类指导,尤其要加强检察体制改革顶层设计,既体现法院与检察院改革的差异性,又做好监察委成立之后的制度衔接。通过调研发现,司法改革中的很多做法、经验还需要打磨:信息化后,究竟是人办案还是机器办案;网上办案系统将庭审环节的标准引入到侦查阶段,属于办案证据指引还是办案证据规则;未入额人员不得独立办案,如何准确界定“办案”的含义等,都需要精细化设计,明确边界。

  司法责任制改革改变了过去层层请示、层层审批的行政化管理办案模式,但在新的审判监督管理机制尚在建立过程中的情况下,如何避免出现类案不同判等问题影响司法公信力,如何妥善处理法官依法独立履职与加强监督之间的关系,需要尽快解决,实现新旧体制过渡。

  宋英辉:在改革初期,放权的同时当然需要加强监督,进行考核激励。但哪些监督机制是必要的合理的,是有利于促进司法公正的,哪些和司法规律是相悖的?建议由中央政法委牵头,对这些监督或激励机制进行全面梳理,取消不合理的。

  我认为,通过信息化办案过程留痕、全程留痕、预警提示等,即使将来法官检察官的素质进一步提高了,也还是需要的,但像二审发改率等,是否必要值得思考。

  王敏远:司法人员如果没有足够的尊荣感,就和其作为社会公平正义最后一道防线的镇守者的身份不相匹配。所以,考核一定要科学、合理,不能损害司法人员尊荣感。我建议,逐步取消不符合司法规律的考核,先在一些地方进行试点,取得经验后进行全国推广。

  叶青:深化改革,要进一步优化司法资源配置,特别是法官助理、书记员的配置。从目前一些地方的改革看,书记员缺口很大,应当推行并增加聘任制书记员的数量,真正把法官从事务性的审判辅助工作中解放出来专注审判业务。可以考虑借鉴医院招录医生与护士的做法,采取法官、书记员单独序列、独立设置准入条件,书记员只从具有法律大专或政法院校书记员专业班毕业的学生中招录,以免出现因高学历而想转任法官助理继而转任法官的情况,这样既有利于书记员队伍的稳定性,也能促进职业化、专业化建设。

  程雷:信息技术特别是大数据、人工智能等技术在审判辅助工作中的应用,将有效破解审判辅助人员不足的难题,但这一难题的破解也直接对司法人员、司法辅助人员以及司法行政人员的配比设计产生影响,一个法院的信息化程度直接决定着三类人员的比例。可以预见的是,在不久的将来,书记员、法警甚至部分行政人员将被人工智能等信息技术所替代,如何将分流出来的司法人力进行重新配置,值得改革者未雨绸缪,释放出来的这些人力资源如何重新配置到法治建设中,从而满足人民群众日益增长的司法需求,值得认真研究并做好政策应对。

  顾永忠:当前,以审判为中心的刑事诉讼制度改革备受关注,改革取得了一定的成效,但与我心里的预期还有较大差距。比如案件繁简分流,“简”可以说已经借助信息化等简到不能再简的程度了,但“繁”的案件质量上去了吗?一路上,我们都在问,证人、鉴定人出庭的问题,近年来几乎没有明显改善。下一步,希望像推进员额制改革一样的力度来推进证人、鉴定人出庭改革,可以限定一定的范围,比如凡是被告人不认罪的案件,认罪后又翻供的案件,必须安排证人、鉴定人出庭,防止冤假错案发生。

  龙宗智:要注意加强审判为中心、庭审实质化的推进力度。庭审实质化的关键性措施,是证人、鉴定人、侦查人员出庭。但证人出庭难的问题,始终没有解决。上海去年刑事案件约3.7万件,证人出庭仅199人次,如果这199人次是每案出庭一人,有证人出庭的案件比例约为0.6%。证人出庭难的主要原因:一是公安、检察、法院怕麻烦,二是怕动摇指控证据体系。证人不出庭,可能导致事实认定错误。因此,推动庭审实质化,尤其是证人出庭、应出尽出,是深化改革的重要工作。

  卓泽渊:对今后司法改革,我有三个期待:期待改革全面推进。现在许多改革都还在试点与扩大试点阶段,迫切需要将改革措施尤其是改革的成功经验,在地理区域上全面覆盖,在具体方案上全面实施;期待改革深入推进。司法体制中的一些老问题现在仍然存在,如执行率低、积案太多、超审限等,一些新问题已产生,如司法监督科学化问题,检察院以检察官姓名命名办公室是否恰当的问题等,都值得研究解决;期待改革完美推进。对于检察权性质的准确认识是检察体制改革的基点,有的改革措施需要进行重新定位和校正;优化司法职权配置还需要更大勇气、更大魄力,看守所监管权、检察院逮捕权、法院执行权的归属问题,每一个都是硬骨头;司法官待遇有所提升,但远未到位;互联网运用要防止信息孤岛现象的问题,否则不仅是巨大的资源耗费,还会成为改革的重大阻力。

  孙笑侠(复旦大学法学院教授):在司法规律的探索中,司法民主化和司法职业化之间存在着一定的紧张关系。因为民主化是依照大众的生活逻辑展开的,而职业化是依照司法的专业逻辑进行的。如何把二者关系协调好、统一地加以实现,成为本轮司法改革的最大难点。换言之,既让人民满意,又让职业共同体放心,本轮司法改革就达到预期效果了。所以,在下一步深化司法改革推广经验过程中,要加强全国统一协调、尊重职业规律、照顾民众呼声、引入信息技术,确保司法职业化和民主化协调、一致和兼顾。