编者按：2018年12月27日，由中国经济体制改革杂志社主办的“中国改革(2018)年会暨改革开放40年地方改革创新40案例高层研讨会”在江苏省江阴市举行。本文是湖南省长沙市委改革办常务副主任吴德峰的演讲内容。

湖南省长沙市委改革办常务副主任　吴德峰　

　　改革是一个目标长、链条长、战线长的攻坚过程，改革不能只问耕耘不问收获，有什么样的改革过程，才会有什么样的改革结果。从改革办作为地方改革施工队的角度看，改革既是体力活，又是技术活。

　　中央深改组第二十一次会议提出：要建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制。围绕这一要求，长沙做了一些初步的探索，提出了强化改革过程管理的理念。改革是发展最大的“工具箱”，改革本身也需要一套多功能、组合式的“工具箱”，需要一系列顺手、管用、高效的“工具”。

　　我们探索的第一个工具是改革过程的“管理树”。改革实际上是一个你中有我、我中有你的管理体系，一个层层深入、多维一体的推进过程。改革的系统性、整体性、协同性如何实现?首先需要探索建立与之相匹配的系统性管理模型。从长沙的实践来看，主要是种好两棵“树”。一棵是静态的，改革任务铺排的项目管理树。现在从上至下实施改革的项目化管理，优点是任务清晰、目标明晰，利于操作，缺点是容易导致简单化、零散化、机械化，需要把它们有机统起来。比如，2016年围绕创新开放主题，我们实施系统性改革并梳理制定了树状图，明确了“三个目标”，强化了“三个体系”，细化实化了九项举措(分解为28项具体任务)，实现了目标、任务、措施的一体集成和系统实施。这样，主要是解决改革分散用力、重复劳动、眉毛胡子一把抓的问题，从而使改革统筹起来。一棵是动态的，改革施工落地的责任管理树。在责任链的基础上，我们探索了责任管理的树状结构，实质上就是在改革过程管理中，串联了深改组、责任领导、改革办、牵头单位和责任部门各个责任层级和主体，贯通了改革决策、执行和落实各个环节，形成了一个管理闭环，这个责任管理树量化了改革任务的分配、实化了责任的分解、硬化了压力的传导。这样两种树状结构的管理模型结合起来，推进了改革力量的整合、改革政策的耦合、改革成果的融合。

　　第二个工具是改革的“云平台”。我们的全面深化改革过程管理平台，实现了市县互联互通。这个平台不是一个单一的信息平台，有别于通常的办公软件，也不是普通的电子台账，而是一个改革的全过程、全要素、全天候的联动总成平台。这个平台主要做四件事：一是改革事项一网打尽。二是计划进度一目了然。年度任务倒排，工期到月。三是责任分工一步到位。将任务和责任一分到底，即使是某项任务的某个环节涉及到一个单位的两个处室，也要把每个处室的主体责任分割清楚。厘清责任边界的一个基本原则就是不交叉不打架，不出现两个以上责任主体。几乎每一项改革都有不同部门分工交叉纠缠在一起，甚至互为前置条件，如果不分割清楚就容易掉链子。四是推进落实一抓到底。每项改革任务的实施进度均由具体责任单位录入，而且只能录入不能修改;同时要尽量做到全信息录入，大到方案配套政策的出台时间，小到一些会议、活动的情况，均做到可追溯、可核实。分工到家了，各个责任主体之间就能自发自觉地互联互动，管理就变得简单。这样事实上实现了系统自我运转，各项改革任务也做到了全部进台账、每月对细账、逐项查欠账、年底算总账、面上看大账，有了事半功倍、以逸待劳的效果。

　　第三个工具是改革的“第三方”。2015年，我们提出了第三方全程精准助推改革的想法。在此前后也做了一些第三方评估和咨询，包括单项的、组合的，效果不太理想。问题主要是三个方面，一是不同调，不在一个频道上，你说发展阶段，他说发展目标，你说长沙特色，他说广东优势，你说局部困难，他说全局要求。二是不同向，目标不吻合，你的目标很实际，他的视野很高远。三是不同感，信息不对称、角度不一样、感受不一致。为了选准、找对、用好第三方，2016年我们和中国经济体制改革杂志社签订第三方助推改革战略合作框架协议，我们的目标是努力探索一种第三方全面、持续、深度、精准的外部介入和专业支持的新形式。杂志社与一般智库不同，既有信息综合能力，又有资源整合能力。所以，我们和杂志社持续地良好互动，并通过他们结交了这么多专家和同行。第三方应该怎么定位?第三方不是承包方、裁判方，也不是对立方、制衡方，更不是啦啦队、吹鼓手;第三方是改革的决策参与方、方案指导方、落实助力方、业务培训方、成效评估方、红利见证方。为什么叫助推?就是他和我们目标是一致的，但他只提供建议，不提供方案，更不提供行动。世界银行有句名言：“承包商的水平永远超不过业主的水平”。同理，改革的主谓宾关系是无法倒置的，第三方不代替我们，他是我们的外援、外教、外脑，可借助而不可依赖。我们期待，将来能有更多的第三方，甚至是通过第三方引来第四方，为地方改革提供更多的专业性指导。

　　第四个工具是改革的“晴雨表”。改革需要成为一个“实时监测、即时反馈、适时评估、及时调整、限时落地、全时把控”的过程。要做到这“六时”，就有必要找到适用于当前改革的类似“晴雨表”或者“气压计”这样的工具。用来干什么呢?我觉得地方改革重点是要监测三个东西。第一，进度的反馈。第二，压力的测试。第三，阶段性改革成效的检验。围绕这个三个方面，我们也探索了一些工具。如，对单个改革事项，创建任务进度条，系统根据每项改革任务进展情况，按照事先设定好的优秀(绿色)、良好(蓝色)、一般(黄色)、较差(红色)四个等次。同时，针对面上的改革事项，嵌入全数据分析功能，分领域、分区域，实时自动生成分析图。再如，我们建立了“四级提醒”制度，分类分层级发出提示函、交办函、督办函、约谈函。每个阶段我们会针对四张函发出的频次、分布的范围、涉及的对象进行具体分析，对阶段性的问题进行综合分析，对症下药。这些都是土法上马，不一定科学，但是从目前来看，还算比较管用。

　　回到对改革过程的总体理解和把握上来，还要防止陷入几个误区：一是事务主义的误区。不能只围着自己的一亩三分地打转转，将改革停留在承接业务、完成任务、履行职务的层面。二是元无知的误区。就是，不知道自己不知道，越基本的东西越浑然不知，谈到业务问题滔滔不绝，基础问题一片空白。三是“被”改革的误区。总是被逼着、推着、压着，最后应付了事。

　　中央深改委第五次会议强调：地方抓落实要从全局高度把握党中央战略意图，使地方改革更好融入国家改革发展大局，把党中央要求搞准，把存在突出问题搞准，做实改革举措，提高改革效能。我体会，地方改革要找准方向感、位置感、节奏感，做到张弛有度，才能提高改革效能。这个“度”怎么把握?我们在探索改革过程管理中有几点体会：

　　第一，提高改革的首位度。浏览各地的统计报表，有一个显而易见的规律：改革搞得好，发展就走得快，改革与发展的高融合度、正相关性非常明显。对长沙这样的省会城市来说，责任更大，要提高经济的首位度，前提是要先提高改革的首位度。长沙去年的经济总量迈过万亿大关，跃居全国省会城市第6位，经济首位度位列全国省会城市第10位、中部省会城市第2位，新增落户人口在全国省会城市排名第二，长沙机场旅客年吞吐量2500万人次，新增8条国际客货运航线。同时，长沙连续11年获评中国最具幸福感城市，科技竞争力跨入全国前六强，城市营商环境质量指数排名全国前十位(其中软环境排名第二)，人民大学年初发布的政商关系健康指数长沙排名第五。这些数据的背后，最重要的就是改革的支撑力。

　　第二，提高改革的参与度。一是改革要在更大范围内整合资源。所有的行政资源、社会资源、市场资源和第三方智力资源都是改革资源。改革如果不能左右逢源，就必然会左右为难。二是改革要善于合纵连横。尤其是从改革办的角度看，处理好条条和块块的关系，是职责所在。对上，我们争取更多的改革事项甚至具体的改革方案，上升一级到省级决策层面，有的重要改革方案提请省委深改委直接审议。对下，强化统筹和指导，把基层的一些探索上升到市级层面来推而广之，比方说长沙的农村土地合作经营“鹊山模式”、社区减负增效和分类治理的“雨花模式”等一批基层改革经验。

　　第三，提高改革的能见度。一是让改革过程可控。二是让改革政策可知。三是让改革红利可感。改革要坚持问题导向，就不能羞羞答答摆问题、遮遮掩掩听意见、躲躲闪闪定方案、虚虚实实出政策，要有效防止改革推进过程中方案“休眠”在案头、政策“悬浮”在空中、红利“截留”在半道，确保每项改革随时查得到进展、问得到情况、摸得到底子、看得到成效。至关重要的一点是改革一定要见物见人，无论改什么、怎么改，人都是改革的目的，坚持以人民为中心，就是要使改革的含金量更早更快地转化成实物量，让人民群众收获可知、可感、可用的改革红利。什么叫可知、可感?比方说教育、医疗、住房、人才等方面的单项改革，不一定人人马上都获得，但人人都能感受到，这里有获得感的多个方面：当前获得感+预期获得感，直接获得感+间接获得感，个体获得感+整体获得感，现实获得感+理论获得感，等等。

　　第四，提高改革的集成度。改革从完成到集成的升级，是一个系统工程。除了要重视方案、措施、政策的集成，在实操层面，还需要特别关注几点：一是问题的集成，要提纲挈领，找准靶点、精准改革，做到靶向施策。二是标准的集成，要“命令一致”，不能每一项改革都有一个流程，每一个部门一套模式，比如，“互联网+政务服务”改革中各个地方千差万别没有统一标准，基层治理“网格化”中多条线都有自己的网格，而且交叉重叠，基层无所适从，本来改革是为了简化，反而搞复杂了。三是过程的集成，要以简驭繁，既要防止“上下一般粗”，也要防止“各顶一片天”;既不能“千篇一律”，也不能“自行其是”。

　　第五，提高改革的加速度。有的改革，特别是民生领域的改革，从决策到落实应尽量缩短时间差，这其中也有一个地方改革流程再造和二次创新的问题，既要立竿见影的改革红利，也要源源不断的持久获得感。当然，要强化加速度，也要甄别“假速度”，对基层改革的统筹和指导要警惕几个极端的“不过夜”现象：上午出方案下午要经验，纸上谈兵式的讲台改革;上午出政策下午起风波，闭门造车式的窗台改革;上午看现场下午撤展板，路演圈粉式的展台改革;上午换领导下午换焦点，匆匆过客式的站台改革。改革不是一味求快，越是加速越要保持平稳，越是进入深水区，越是要强化改革的预期管理，保证行稳致远。

　　三句话小结：改革应该成为这样一个过程，改革不仅要有作为，而且要有效作为，不仅要有效作为，而且要以看得见、摸得着的方式实现快作为、长作为、多作为、真作为。改革应该站在这样一种视角，如果你看到明天，你才能拥有今天;如果你看到今天，你只能拥有昨天。改革应该拥有这样一种情怀，要给理想一点时间，但前提是首先要给时间一点理想。